基层群众自治制度是人民当家作主制度体系的一项重要内容，是全过程人民民主的重要体现。近年来，我省认真贯彻落实习近平总书记“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的基层治理体系”的重要指示精神，以组织覆盖、程序规范、保障优化为着力点，持续完善制度体系，实现了村（居）委会直选率100%，并构建了“党委负责、政府引领、社会协同、群众参与”的多元治理体系，基层矛盾纠纷能力显著提升，化解率突破95%。然而，受结构、主体、资源、技术等多重因素制约，基层自治在实践中仍然存在一些亟需解决的问题。

一、制约基层自治有效性提升的主要问题

一是行政化治理结构，诱发形式主义、制度空转等各种问题。“上千千根线、下面一根针”的治理结构，加之“重行政、轻自治”的考核机制，导致基层自治组织“行政化”倾向突出，严重挤压自治空间，诱发形式主义、制度空转等各类问题。在基层自治中，部分地区协商机制执行“走过场”，“民情恳谈会”“民主协商会”等制度流于记录留痕，会议内容多为政策传达或任务部署，实质性吸纳群众诉求不足；“四议两公开”等民主决策制度未严格落实全流程，部分地区仅作为“应检材料”，决策过程行政化倾向明显；“监督委员会”“居民议事会”等自治机构多为“挂牌成立”，缺乏常态化运行机制；备案类社区社会组织多由行政力量主导组建，活动多为配合完成任务，未能真正发挥联系群众、协同治理的纽带作用。

二是多元主体动能不足，陷入“干部干、群众看”自治困境。就基层自治干部而言，“时间、精力、能力不足”成为重点难题。基层自治干部忙于应付行政任务，工作压力大，且在面对“三资管理”“项目申报”等专业性工作时，缺乏系统培训，政策理解不深、操作流程不熟。就群众参与而言，“量少质弱”成为根本性短板。农村地区青壮年大量外流，留守群体以老人、儿童为主，参与主体空心化，社区“原子化”结构，居民归属感，普遍关注个体需求而非公共事务，导致村民（居民）会议出席人数占总人口数比例普遍偏低，重大事务讨论多依赖“积极分子”，普通群众“不愿参与、不会参与”，或多为配合参会、“被动响应”，主动提案、监督决策意识薄弱。

三是资源投入成难题，基层自治难持续。村社集体经济薄弱，有的甚至负债难消，主要依赖上级转移支付，社会资本参与渠道不畅，公共服务因资金短缺难以落实。资源分配“行政优先”，上级资源更多用于制造典型项目“锦上添花”，而非支持村民培训、弱势群体帮扶等“雪中送炭”，影响自治参与率。

四是技术应用轻实效，赋能效应难发挥。部分地区虽推进“云监督”“智慧社区”等数字化平台，但功能设计单一、名称花里胡哨，群众知晓率低，使用率不足1%；部门间数据壁垒未打通，人口、房屋、食品安全等信息重复采集，增加基层负担。技术应用与实际需求脱节，部分设备因维护缺位长期闲置，系统更新滞后于治理需求。

二、探索基层自治有效性提升的路径优化

（一）优化组织结构，厘清基层自治权限

一是构建“专职+协同”治理体系。一方面，创设“小区专员专职化”制度。通过“政府选派+居民推选+社会推荐”多元渠道选拔专员，专职负责居民议事、矛盾调解、志愿服务等核心自治事务，与行政事务人员实行岗位分离、考核分立，确保自治事务专人专责、精力聚焦。配套建立专员津贴保障机制，破解“兼职化”“空转化”困局。另一方面，打造“微网格—志愿联盟”协同网络。以150-200户为单元划分微网格，设立专职网格长（由社区干部兼任），赋予其统筹协调、资源调度权限，实现“小事网格化解、大事分级上报”。同步组建“1+N”志愿“口袋化”队伍——以党员为骨干，吸纳业委会、物业、驻区单位及热心居民组成“志愿服务团”，形成“网格长吹哨、志愿者报到”的快速响应机制。

二是建立行政事务准入屏障。一方面，在“三个清单”基础上，制定《湖南省村级事务负面清单实施细则》，明确多类严禁转嫁任务，逐项说明禁止依据及问责标准。将摊派任务与基层考核脱钩，违规单位年度评优一票否决。另一方面，制定《村级（社区）事务准入管理办法》，实现“申请-评估-审批”全流程管理。对于“三项清单”中依法协助政府工作事项以及确需村级协助的临时任务，必须经过区级或街道级相关部门对事务的必要性、合理性以及基层自治组织的承接能力进行评估，实行“一事一议”，并配套“人财物”，确保“事权与资源匹配”。

三是建立上下联动的双向考核机制。一方面，上级考核村（社区）应以自治职能为核心，制定科学合理的基层自治组织考核指标体系，重点考察基层自治效能、公共服务与可持续发展等方面，给予基层干部自治空间。另一方面，赋予村（社区）对乡镇（街道）的考核权，着力将区级部门或街道办事处的考核权重的30%交由基层自治组织打分，重点考察对基层自治的支持力度、任务摊派合理性、资源保障等方面，约束行政干预惯性。

（二）激活参与动能，构建多元共治格局

一是建立健全干部激励机制，强化“领头羊”引领效能。一方面，以奖促干，探索集体经济收入与村（社）干部奖励挂钩机制，按增收规模阶梯提成（5%-20%），践行“多劳多得”的分配原则，根据村（社区）干部对发展壮大村集体经济的参与度和贡献率进行分配，同步建立“村级（社区）申请、乡镇（街道）审核、决议、公示、备案管理”的流程管控和“负面清单”机制，杜绝虚假冒领。另一方面，荣誉赋能突破发展，定期评选“基层治理先锋”“最美村支书”等称号，通过媒体宣传典型事迹，增强干部荣誉感；给予职业发展通道，提供定向考录公务员或事业编的绿色通道，对表现突出的村（社区）干部适当倾斜。

二是加强社会资本的培育，激活“主人公”参与效能。一方面，搭建便捷议事平台，推行“线上+线下”双轨议事，线上通过微信群、小程序开设“村（居）务议事厅”，线下设置“院落议事角”“社区茶馆”，并创新“积分制+信用激励”，将参与公共事务（如环境整治、矛盾调解）转化为积分，积分可兑换生活用品、景区门票、医疗挂号优先权或低息小额贷款额度，多措并举降低村（居）民自治参与门槛，破解“干部干、群众看”的怪圈。另一方面，挖掘宗祠、非遗、乡谚等本土文化符号，修缮祖屋宗祠、编纂村志族谱，定期举办“乡愁文化节”“寻根恳谈会”等文化活动，以文化为纽带凝聚村居民、返乡能人自治共识，邀请其担任政府顾问，并通过税收优惠、产权制度创新吸引返乡能人投资、创业，打造“反哺-共赢”自治生态。

三是孵育社会组织，释放“服务者”专业效能。一方面，推行“备案即服务”极简改革，对公益慈善类、文体活动类、社区服务类社会组织实施分类备案制，取消业务主管单位前置审批，允许社会组织“一址多证”共享社区党群服务中心场地，破解“找挂靠难”问题。另一方面，加强对政府购买服务的社会组织监管，建立动态评估体系，从服务效能、财务健康、社会声誉、内部治理四大维度量化考核，对服务效能不达标的社会组织实行警告或退出机制。

（三）整合多方资源，夯实基层自治基础

一是强化财政资金支持，夯实自治运转根基。一方面，按村（社）常住人口核算基本服务经费，纳入区级财政预算刚性支出，确保人员工资、日常办公经费全额覆盖。另一方面，设立社区发展基金，另一方面，设立区级统筹、街道监管的 “社区发展母基金”，吸引企业、居民、公益组织注资，按比例配套补贴，优先支持“一老一小”服务、小微设施改造等民生项目，用“小资金”温暖“大民生”

二是分层分类开展实务培训，锻造专业化治理队伍。一方面，开设“自治实务必修课”，定期组织村（居）民干部和居民代表参加培训，培训内容覆盖矛盾调解、议事规则、财务管理等技能；另一方面，联合高校设立“社区治理学院”，开设数字化工具应用、项目策划等进阶课程，颁发职业资格认证；

三是市场化盘活闲置资源，激活“沉睡资产”价值。一方面，对集体闲置房屋、土地等，采用“所有权—经营权”分离模式，引入社会资本开发便民服务综合体、仓储物流等项目，收益按比例分成；另一方面，采用“公支民投”等多元筹资机制，通过政府、居民、市场三方共担激活闲置资源，以有限财政撬动社会投入，推动资源变资产。

（四）数字技术赋能，构建基层智治新生态

一是智能参与和监管，打造“指尖上的自治”。一方面，搭建村（社）务“一码通”程序，集成政务办理、村务公开、投诉建议、线上提案等功能，突破村（居）民自治参与的时空限制，让村民随时随地都能参与村务管理。另一方面，运用区块链、AI技术打造“阳光村（社）务”，将集体资产交易、工程招标、财务收支等关键数据上链存证，村民可实时查看和质询。同时，运用AI审计预警，自动识别异常支出（如大额转账至非合作方账户），并触发人工复核机制，确保村务管理的透明、公正和高效。

二是数据驱动，精准匹配治理需求。一方面，开发AI民情分析中枢，接入12345热线、议事平台、网格巡查等数据，通过NLP技术识别高频诉求和群体情绪，生成“诉求热点云图”和“群体情绪热力图”，自动识别民生诉求和集体性矛盾风险，为基层治理提供精准的决策依据。另一方面，打通省市县三级数据接口，构建智能工单分拨系统，自动识别村（居）民问题归属和超期未处置自动升级至上级监督平台，确保问题能够得到及时、精准的回应，提升基层治理的效率和公信力。

三是平台赋能，打通资源供需对接。一方面，构建闲置资源数字化地图，整合社区房屋、场地、设备等闲置资产信息，搭建“资源匹配平台”，支持在线发布、竞价租赁、收益分账功能，盘活闲置资源，为社区发展注入新动力。另一方面，开展集体经济数字赋能行动，对特色农产品推行“溯源码+”工程，通过数字化手段提升农产品的品牌价值和市场竞争力，助力集体经济发展，实现基层自治的“造血功能”。

（作者：胡春艳 中南大学公共管理学院教授）