党的二十届三中全会提出要“深化财税体制改革”。地方政府融资平台公司（以下简称平台公司）既是防范化解地方政府债务风险的主要抓手，也是激发国有资本活力的重要落脚。平台公司市场化转型是一场深刻、复杂又持久的改革，必须坚持正确的方法论引领。省委书记沈晓明提出了“坚持正确方向、强化目标引领、坚持问题导向、突出重点牵引、增强系统观念、树立法治思维、把牢价值取向、增强底线思维”的总体思路，对我省平台公司市场化转型的提质增速作出了明确要求。

近年来，我省认真贯彻落实中央决策部署，多次组织专项调研，加强政策支持，制定点对点实施方案，省级、地市级、区县级、开发区级平台公司市场化转型同步加速，“做大做强做优”成为当前主旋律。鉴于此，应当正视现实问题与不足，坚持实事求是与科学发展，优化工作思路，在“分类推进融资平台公司市场化”基础上积极谋求实现“更高水平的结构性转型”，为经济高质量发展贡献力量。

一、我省平台公司市场化转型存在的共性问题

（一）平台公司剥离政府融资职能流于表面。现行分类实施平台公司市场化转型总体上采用“清理+整合”的工作思路，即根据现存平台公司或类平台公司的债务、资产、经营状况，进行分类处理：“空壳型公司注销”“同类或相近业务公司合并”“仅负债公司空壳化”。表面上，出资人调整为国资管理机构，政府融资职能剥离公告一经发出，与一般市场化经营的国有企业并无不同。但实际上，有的地方财政面对偿债高压还是依赖平台公司持续融资以维持还本付息。更重要的是，平台公司负责人的选任、考核等权力依然集中在当地党政主要领导，平台公司的融资决策只是由过去的政府领导直接决策，转变成了由平台公司管理层按政府的意志进行决策，未能真正实现剥离政府融资职能。

（二）平台公司债务化解过于依赖地方财政支持。根据文件规定，平台公司中的存量债务分为政府隐性债务、其他需关注类债务和经营性债务三大类。目前各地平台公司化债方案的核心逻辑是将政府隐性债务交由地方财政负责化解，再由地方政府向平台公司注入经营性资产、资源和特许经营权、国有股权等权益支撑平台公司开展经营性业务，在财政支持下逐步化解其承担的需关注类债务，并对经营性债务自负盈亏。显然，该化债逻辑建立在各地财力持续增长基础之上。然而，全国房地产市场自2019年开始快速下行致使土地市场量价齐跌，接踵而来的全球疫情、中美贸易战等造成大量企业经营困难，进一步加剧地方财力紧张局面。同时，受经济大环境不佳、自身经营能力不足等影响，多数地方平台公司开展经营性业务成效远远不及预期。如此一来，在存量债务的持续压力下，平台公司不得不持续融资。根据wind口径统计，全国城投债的余额从2018年7.7万亿元持续增长到2024年6月的11.5万亿元。可见，多数平台公司缺乏自己实现市场化转型的能力，多数地方财政也不具备完全支撑平台公司市场化转型的能力。

（三）平台公司转型后的定位不清造成内部消耗。按照既有工作思路，平台公司市场化转型最终会形成一个母公司控制若干个子公司，资源、资产和资本全部聚集的“巨无霸”集团公司架构。然而，当公益性国企、功能性国企和竞争性国企集中在一个公司组织架构中，弊端随之显现：功能混同带来内部消耗。一方面，集团公司利用政府信用背书包装市场化经营项目以获得融资，在集团内部进行流动资金调度以支撑地方政府性项目的资金需求。如此，集团公司仍是地方政府的“资金池”，政府性债务表面上没有增长，地方债规模却在扩大，更具隐蔽性。另一方面，由于前述流动资金的内部调用，债务资金周转压力进一步增大，集团公司实际可用于市场化项目的投入受到较大掣肘，不利于培育平台公司产业经营的自身造血能力。

二、推动平台公司市场化结构性转型的优越性

（一）协调实现化债与发展。结构性转型落脚平台公司市场化的三大目标：“老账得管，新账得还，有活得干”。公益性、功能性、竞争性三种类型的国企在企业目标、经营理念、管理要求上完全不同，甚至相互矛盾，形式上不宜兼容，实质上也不应混同。根据财政部“分类实施平台公司市场化”的基本要求，有必要对融资平台公司进行结构性转型，将融资平台公司和其他平台类公司进行拆分，有规划地改组为公共投资主体、产业投资主体和基建投资主体三个不同功能定位、互不交叉却又互相支撑、任务清晰且压力分解的投资主体。三套班子，相互独立，分别管理。

（二）实现资源资产二次有效整合。国办文件颁布后，金融机构对平台公司融资全面受限，许多平台公司无法新增贷款，也无法发行企业债或公司债。这就导致划入平台公司的大量国有资产不但不能实现原本做大资产规模以获得更有利融资条件的预期目的，反倒使这些经营性资产沉淀在已经失去大部分融资能力的平台公司中，无法发挥效用。此时就需要通过结构性转型，将有效资产从融资受限的平台公司划转产业投资主体。通过资产的二次有效重组，产业投资主体便可焕发活力，重新整合产业资源。

（三）符合国家法律和政策硬性要求。公共投资主体作为存量债务偿还主体，可以通过借新还旧的方式，也可以通过谈判展期或债务重组等方式，以时间换空间，有效避免债务危机发生。产业投资主体的资产结构、收入结构和利润结构完全市场化，在政策上不属于新设融资平台。其融资由金融机构以市场化、法治化的方式进行评判与决策，与政府信用实质性剥离。基建投资主体的投资资金来源于省级政府依据《预算法》的规定发行的政府一般债券和其他省级预算资金，以及地方政府从财政预算中安排的配套资金，符合法律规定和政策要求。

三、我省平台公司市场化结构性转型的建议

（一）公共投资主体的设立。公共投资主体定位为“功能性国企”。其资产底层应包括存量债务及以往投资形成的资产和目前在建项目等。据此明确公共投资主体的两大功能定位：一是存量债务的化解，包括按政策进行借新还旧的融资运作，与金融机构的展期、债务重组等操作等；二是承接政府公共项目的实施，包括政府专项债项目、政府代建项目等有一定收益和有合规资金来源的公共项目，但不为政府提供融资，只作为项目实施单位，受政府授权成为项目业主单位。

（二）产业投资主体的设立。产业投资主体的功能定位为完全市场化的“竞争性国企”，其底层资产包括融资平台公司原有的经营性资产（含有收益权的权益性资产）。据此围绕效益和风控开展经营性业务，承担国有资产增值任务，为地方经济发展注入活力的同时减轻财政压力。参照2024年银行间交易商协会的指导意见：（1）产业投资主体必须与城建类主体无股权关联（穿透审查非母公司、子公司）且无担保关系；（2）主体资产结构中政府性资产占比 30%以下（含代建开发成本、政府性应收款等）；（3）主体经营收入结构中政府性收入占比 30%以下；（4）主体经营利润中来源于政府的占比50%以下。产业投资主体的出资人排除原有的融资平台公司，经营班子单独任用，管理决策独立自主，投资融资完全市场化。

（三）基建投资主体的设立。基建投资主体的功能定位为“公益性国企”，其运作不以盈利为目的，而是以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标。建议省级统筹成立“湖南省基础设施投资建设集团公司”，在各地设立子公司。未来省政府发行政府一般债券可专门安排额度用于对该集团公司的出资。此外，省级财政可再安排从政府性基金及国有资本经营预算中安排部分资金充实资本。同时，将各地基础设施建设项目的决策权与投资权上收，由省级集团公司统筹安排资金和项目实施，地方配套一定资金。这既能较好地抑制地方盲目扩大基建的冲动，又能实际减轻地方政府投资项目的资金压力，同时缓解区域间发展不平衡加剧的趋势。至于地方上非基础设施建设部分内容则由地方政府以合法合规的方式组织投资解决。

（作者：刘海鸥　湘潭大学法学院教授）