摘要

跨境电商综试区“无票免税”政策作为促进跨境电商行业发展的重要举措，在实践中有效解决了中小企业进项发票获取难的问题，降低了企业运营成本。然而，该政策在推行过程中面临着诸多合法性困境，其与现行税收征管法律体系存在冲突，在法律依据、税务监管、权利救济等方面存在明显不足。从法律依据来看，政策文件位阶较低，与《税收征管法》《增值税暂行条例》等上位法关于发票管理的规定存在不一致；在税务征管层面，“无票”状态导致税务机关难以核实交易真实性，增加了税收流失风险，也给企业所得税税前扣除带来障碍；在权利救济方面，政策适用标准不明确，企业面临合规性风险时缺乏有效的法律救济途径。通过梳理政策演进历程与实践现状，结合国内外相关税收征管经验，可从明确立法宗旨、完善上位法依据、构建分类监管机制、健全配套制度等方面探索立法路径，以实现政策合法性与促进产业发展的平衡，为跨境电商行业的规范健康发展提供法治保障。

关键词：跨境电商；综合试验区；无票免税；税收政策；立法完善

引言

随着数字技术的飞速迭代与全球贸易格局的深度调整，跨境电子商务已成为驱动我国外贸增长的核心引擎，而跨境电子商务综合试验区作为政策创新的“试验田”，在推动行业规范化发展中发挥着关键作用。“无票免税”政策作为综试区的标志性税收支持举措，通过突破传统征管中对进项发票的硬性依赖，有效破解了中小跨境电商企业因上游供应链发票缺失导致的税负过重难题，显著激发了市场主体活力。然而，该政策在实践中始终面临着与《税收征管法》《增值税暂行条例》等上位法的适配性争议，其法律依据的正当性、税务监管的规范性及权利救济的完善性等问题日益凸显，既制约着政策红利的充分释放，也对跨境电商税收法治建设提出了严峻挑战。

深入研究跨境电商综试区“无票免税”政策的合法性困境与立法路径，具有重要的理论与实践价值。本研究以该政策为核心对象，旨在系统剖析其在法律依据、税务征管及权利救济等维度存在的合法性冲突与现实难题，结合国内外跨境电商税收征管的成熟经验，探索符合我国国情的立法完善路径，最终为构建兼具合法性与适应性的跨境电商税收制度提供理论支撑与实践指引，实现政策创新与法律规制的动态平衡。

一、跨境电商综试区“无票免税”政策的内涵与实践基础

为深入探究跨境电商综试区“无票免税”政策的合法性困境与立法完善路径，需先厘清其核心内涵、发展脉络及实践现状。该政策因跨境电商中小企业普遍面临的进项发票获取难题而生，传统征管中发票是关键抵扣凭证，但行业上游多为个体工商户或小加工厂，难以提供合规发票，导致企业税负沉重。其核心是允许符合条件的企业无有效进货凭证时享受增值税、消费税免税，需满足注册登记、平台信息登记、海关申报等条件。2015年杭州率先试点，2018年政策推广至全国，各地实践各具特色，全面剖析这些内容能洞察政策与法律体系、征管实践等的深层次矛盾，为后续研究提供实践依据和逻辑起点。

（一）无票免税政策的演进历程与核心内容

为清晰把握“无票免税”政策的发展脉络与核心规则，下面将具体梳理政策从地方试点到全国推行的演进历程，同时深入解析其在适用主体、免税条件、申报要求等方面的核心内容，为理解政策的实践运行逻辑奠定基础。

1.无票免税政策的演进历程

我国跨境电商“无票免税”政策的出台经历了一个逐步探索与完善的过程。2018年，财政部、税务总局、商务部、海关总署联合发布《关于跨境电子商务综合试验区零售出口货物税收政策的通知》（财税〔2018〕103号），首次明确提出综试区内跨境电商企业零售出口货物可享受“无票免税”政策，标志着该政策的正式确立。此后，随着跨境电商行业的快速发展，政策适用范围不断扩大，2020年国务院办公厅发布《关于加快发展外贸新业态新模式的意见》，进一步强调要优化“无票免税”政策，支持跨境电商综试区建设。2023年，税务总局等部门联合出台相关文件，对“无票免税”政策的适用条件、申报流程等进行了细化完善，使政策更具可操作性。

2.无票免税政策的核心内容

“无票免税”政策的核心内容是：对综试区内跨境电商企业零售出口未取得合法有效进货凭证的货物，同时符合一定条件的，试行增值税、消费税免税政策。具体条件包括：企业在综试区注册登记，并在跨境电商线上综合服务平台登记出口日期、货物名称、计量单位、数量、单价、金额等信息；出口货物通过综试区所在地海关办理电子商务出口申报手续；出口货物不属于财政部和税务总局根据国务院决定明确取消出口退税的货物。该政策的实施，打破了传统税收征管中以发票为核心的抵扣链条，为跨境电商企业提供了更为灵活的税收待遇。

（二）无票免税政策的实践现状与典型模式

从政策文本走向实践落地，“无票免税”在各地综试区的推行呈现出丰富形态。接下来将聚焦政策实施的真实图景，既梳理其在企业覆盖、出口增长等方面的实践成效，也剖析不同区域依托产业基础探索出的特色模式，通过鲜活案例展现政策落地的多样性，为后续分析实践中的矛盾问题提供具象化参考。

1.无票免税政策的实践现状

自“无票免税”政策实施以来，在各跨境电商综试区得到了广泛应用，有效促进了跨境电商行业的发展。据商务部统计数据显示，截至2024年底，全国已设立165个跨境电商综试区，“无票免税”政策覆盖企业数量超过10万家，政策惠及面持续扩大。从实践效果来看，政策显著降低了企业的合规成本，许多中小企业通过享受“无票免税”政策，缓解了因无法取得进项发票而导致的税负压力，提升了产品的出口竞争力。同时，政策也带动了跨境电商出口规模的快速增长，2024年全国跨境电商零售出口额同比增长25%，其中综试区贡献了超过80%的出口增量。

2.无票免税政策的典型模式

在实践中，各综试区结合自身产业特点，形成了多种“无票免税”政策实施模式。例如，深圳综试区依托成熟的跨境电商生态体系，建立了“平台+企业+海关+税务”四方联动机制，通过跨境电商线上综合服务平台实现交易信息实时共享，税务机关依据平台数据对企业“无票免税”申报进行审核；杭州综试区则重点打造数字化监管模式，利用大数据、人工智能等技术对企业出口货物的来源、物流、资金等信息进行全链条追踪，确保“无票免税”政策的精准实施；义乌综试区针对小商品出口特点，简化了“无票免税”申报流程，对符合条件的小微企业实行“备案即免税”管理，进一步提高了政策的便利化水平。

（三）无票免税政策的现实必要性

脱离现实需求的政策难以持续发挥效能，“无票免税”政策的存续与推广更离不开对其现实价值的深刻认知。接下来将聚焦政策在破解中小企业发展瓶颈、优化行业营商环境、推动跨境电商规范化前行等方面的关键作用，揭示其之所以成为综试区核心政策的必要性所在。

1.解决中小企业进项发票难题

跨境电商行业中，中小企业占据了较大比例，这些企业上游供应商多为个体工商户或小型加工厂，由于自身管理不规范等原因，难以提供合规的增值税专用发票。在传统税收政策下，企业因无法取得进项发票，不仅无法享受免税政策，还需承担较高的税负，严重制约了企业的发展。“无票免税”政策的出台，允许企业在无进项发票的情况下享受免税待遇，有效解决了中小企业的实际困难，为其营造了更为宽松的发展环境。

2.降低企业运营成本，提升国际竞争力

跨境电商行业竞争激烈，企业运营成本控制至关重要。进项发票的缺失导致企业无法进行增值税抵扣，增加了企业的税负成本；同时，为获取合规发票，企业可能需要支付额外的费用，进一步加重了负担。“无票免税”政策直接减免了企业的增值税、消费税，降低了企业的税收成本；此外，政策简化了税收申报流程，减少了企业的办税时间和精力投入，间接降低了运营成本。成本的降低使企业能够将更多资源投入到产品研发、市场拓展等方面，提升了产品的国际竞争力。

3.促进跨境电商行业规范化发展

“无票免税”政策并非完全“无票”即可免税，而是设定了一系列严格的条件，如企业注册登记、平台信息登记、海关申报等。这些条件的设定，引导企业规范自身经营行为，加强内部管理，确保交易信息的真实、准确、完整。同时，政策的实施推动了跨境电商线上综合服务平台的建设与完善，实现了交易信息的集中管理与共享，为税务机关、海关等部门的监管提供了便利，有助于防范虚假交易、偷逃税款等违法违规行为，促进跨境电商行业的规范化发展。

二、跨境电商综试区“无票免税”政策的合法性困境剖析

为精准识别跨境电商综试区“无票免税”政策在实践推行中面临的合法性症结，接下来将从法律依据、税务征管与权利救济三个核心维度展开系统性剖析。这一过程将聚焦政策文件位阶与上位法规定的冲突、政策授权的合法性争议，以及“无票”状态下交易真实性核实困难、税收风险防控薄弱、企业所得税税前扣除障碍等现实问题，同时深入探讨政策适用标准模糊引发的企业合规风险与争议解决机制不健全等权利救济困境，旨在全面揭示政策运行与现行法律体系、征管实践及权利保障之间的深层次矛盾，为后续立法完善路径的构建提供清晰的问题导向和现实依据。

（一）法律依据层面的困境

法律依据的扎实程度是政策合法性的根基所在。“无票免税”政策在推行中面临的首要挑战便源于此，其政策文件的位阶设定、与上位法的规则衔接以及授权程序的合规性等问题，共同构成了法律依据层面的多重困境。

1.无票免税政策文件位阶较低与上位法冲突

“无票免税”政策主要依据财政部、税务总局等部门发布的规范性文件实施，如财税〔2018〕103号文等。根据《立法法》的规定，税收基本制度只能制定法律，尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。而“无票免税”政策涉及增值税、消费税等税收基本制度的调整，相关政策文件属于部门规章或规范性文件，法律位阶较低。

同时，该政策与现行上位法存在明显冲突。《中华人民共和国税收征收管理法》第二十一条规定：“单位、个人在购销商品、提供或者接受经营服务以及从事其他经营活动中，应当按照规定开具、使用、取得发票。”《中华人民共和国增值税暂行条例》第九条规定：“纳税人购进货物、劳务、服务、无形资产、不动产，取得的增值税扣税凭证不符合法律、行政法规或者国务院税务主管部门有关规定的，其进项税额不得从销项税额中抵扣。”传统税收征管以发票为核心凭证，而“无票免税”政策允许企业在无合法进货凭证的情况下享受免税，与上述上位法关于发票管理的强制性规定存在不一致，导致政策的合法性基础受到质疑。

2.无票免税政策授权的合法性争议

“无票免税”政策的出台是基于国务院对跨境电商综试区的改革授权。2015年，国务院发布《关于同意设立中国（杭州）跨境电子商务综合试验区的批复》，允许综试区在税收等方面开展先行先试。然而，这种授权的合法性存在争议。根据《立法法》第八条、第九条的规定，税收基本制度属于法律保留事项，国务院在获得全国人大及其常委会授权的情况下，方可对部分税收事项制定行政法规。但目前“无票免税”政策的授权主要来自国务院的批复文件，而非全国人大及其常委会的明确授权，这在一定程度上影响了政策的合法性根基。

此外，政策授权的范围与期限也不明确。国务院对综试区的授权较为原则性，未明确“无票免税”政策的具体适用范围、实施期限及监督机制，导致政策在实施过程中缺乏有效的约束与规范，容易出现权力滥用或政策执行偏差等问题。

（二）税务征管层面的困境

脱离传统发票依托的征管模式，使得税务机关在实操层面面临多重挑战。“无票”状态打破了以票控税的常规逻辑，从交易真实性核验到税收风险防控，再到企业所得税税前扣除的凭证认定，每一环都暴露出与现行征管体系的适配难题。这些实操层面的梗阻，直接影响政策执行效果与税收征管秩序。

1.交易真实性核实困难

“无票免税”政策取消了以发票作为核心凭证的要求，使得税务机关难以通过传统方式核实企业出口货物的交易真实性。跨境电商交易具有虚拟化、碎片化、跨地域等特点，交易双方信息不对称，货物来源复杂，部分企业可能利用政策漏洞，通过虚构交易、虚报出口等方式骗取免税待遇，导致国家税收流失。

虽然部分综试区通过跨境电商线上综合服务平台收集交易信息，但平台信息的真实性、完整性仍难以保障。企业可能通过篡改交易数据、伪造物流信息等手段逃避监管，而税务机关由于缺乏有效的信息核验手段，难以准确判断交易的真实性。此外，跨境电商涉及国内外多个环节，物流、支付等信息分散在不同主体手中，信息共享机制不健全，进一步增加了税务机关核实交易真实性的难度。

2.税收风险防控机制不完善

“无票免税”政策在降低企业税负的同时，也增加了税收风险防控的难度。一方面，政策适用条件不够明确具体，部分企业对政策理解存在偏差，容易出现误享免税待遇的情况；另一方面，税务机关缺乏针对“无票免税”企业的专门税收风险评估指标体系，难以对企业的税收风险进行精准识别与防控。

在实践中，部分企业利用“无票免税”政策与其他税收优惠政策的衔接漏洞，进行税收筹划甚至逃税行为。例如，企业可能将内销货物伪装成出口货物享受免税，或者通过关联交易转移利润，规避纳税义务。由于缺乏有效的风险防控机制，这些行为难以被及时发现和查处，影响了税收征管的公平性与严肃性。

3.企业所得税税前扣除障碍

“无票免税”政策仅涉及增值税、消费税的免税，而企业所得税的税前扣除仍面临障碍。根据《中华人民共和国企业所得税法》第八条规定：“企业实际发生的与取得收入有关的、合理的支出，包括成本、费用、税金、损失和其他支出，准予在计算应纳税所得额时扣除。”但企业所得税税前扣除通常需要合法有效的凭证作为依据，而“无票免税”政策下企业无法取得进项发票，导致其成本费用难以在税前扣除，加重了企业的企业所得税负担。

虽然部分地方税务机关尝试通过企业留存的合同、物流单据等资料作为税前扣除依据，但由于缺乏全国统一的规定，各地执行标准不一，企业面临较大的税务风险。此外，税务机关对这些替代凭证的认可度和审核标准存在差异，也增加了企业的合规成本和不确定性。

（三）权利救济层面的困境

政策的合法运行不仅依赖于坚实的法律依据和规范的征管流程，更离不开健全的权利救济机制。当企业在政策适用中遭遇争议或权益受损时，能否获得及时有效的救济，直接关系到政策的公信力与实施效果，这正是权利救济层面困境需要深入剖析的核心价值所在。

1.政策适用标准不明确导致企业合规风险

“无票免税”政策的适用条件虽然在文件中有所规定，但部分条款较为模糊，缺乏具体的操作细则，导致企业在实际执行过程中难以准确把握政策边界。例如，政策要求企业“在跨境电商线上综合服务平台登记出口信息”，但对于登记信息的具体内容、格式要求、提交时限等未作出明确规定；又如，政策规定出口货物不属于“取消出口退税的货物”，但“取消出口退税的货物”清单动态调整，企业难以及时掌握最新信息。

由于政策适用标准不明确，企业在享受政策优惠时面临较大的合规风险。一方面，企业可能因对政策理解不当而误享免税待遇，被税务机关认定为逃税并受到处罚；另一方面，企业为避免风险，可能放弃享受政策优惠，导致政策红利无法充分释放。

2.争议解决机制不健全

在“无票免税”政策实施过程中，企业与税务机关之间容易因政策理解、事实认定等问题产生争议。然而，目前针对此类争议的解决机制尚不健全。首先，行政复议程序存在局限性。税务行政复议通常由作出具体行政行为的税务机关的上一级机关受理，但由于上下级税务机关之间存在业务指导关系，复议结果可能受到一定影响，难以充分保障企业的合法权益。㉑其次，司法救济途径不畅。税务行政诉讼案件专业性强，企业举证难度大，而法院在审理此类案件时，往往更倾向于尊重税务机关的专业判断，导致企业胜诉率较低。

此外，缺乏专门的调解、仲裁等多元化争议解决机制，企业在面临争议时往往只能选择行政复议或诉讼，解决周期长、成本高，不利于及时化解矛盾，影响了企业的正常生产经营。㉒

三、跨境电商税收征管的国际经验与借鉴

在跨境电商税收征管领域，部分国家已形成较为成熟的模式，为我国提供了有益参考。美国依托“销售税nexus规则”，通过数字化平台实现税款代扣代缴，既简化了中小企业申报流程，又强化了税源监管。欧盟推行“一站式申报”（IOSS）制度，统一成员国间的增值税征管标准，企业只需在一个成员国注册即可完成全欧申报，大幅降低了跨境交易的合规成本。新加坡则凭借电子政务优势，构建起税务、海关、电商平台的数据共享体系，实现交易信息实时核验与风险预警。这些国际经验表明，平衡征管效率与企业负担、依托技术手段强化协同监管、建立清晰统一的规则体系，是跨境电商税收征管的关键所在，对我国优化“无票免税”政策实施机制具有重要借鉴意义。

（一）国外跨境电商税收政策的立法实践

政策的合法运行不仅依赖于坚实的法律依据和规范的征管流程，更离不开健全的权利救济机制。当企业在政策适用中遭遇争议或权益受损时，能否获得及时有效的救济，直接关系到政策的公信力与实施效果，这正是权利救济层面困境需要深入剖析的核心价值所在。

1.欧盟：统一增值税征管框架与数字化监管

欧盟对跨境电商增值税征管采用统一的法律框架，其《增值税指令》明确了跨境电商交易的增值税纳税义务、税率适用、申报流程等内容，确保各成员国税收政策的协调性与一致性。为适应数字经济发展，欧盟于2015年引入“迷你一站式”（MOSS）申报机制，允许跨境电商企业在一个成员国注册并申报缴纳在整个欧盟范围内的增值税，简化了申报流程，降低了企业合规成本。㉓

在数字化监管方面，欧盟大力推行“增值税数字化”战略，要求企业通过电子发票系统开具和接收发票，实现发票信息的电子化存储与传输。同时，欧盟建立了跨境电商交易信息共享平台，各成员国税务机关可通过该平台获取企业的交易数据，加强对跨境交易的监管。此外，欧盟还通过立法要求在线平台对其平台上的销售行为承担增值税代扣代缴义务，强化了平台的监管责任。㉔

2.美国：销售税征管的州际协调与第三方平台代扣代缴

美国实行联邦和州两级税收体系，跨境电商销售税征管主要由各州负责。由于各州销售税法律规定存在差异，给跨境电商企业带来了较大的合规负担。为解决这一问题，美国通过《远程销售税公平法案》等立法，推动各州销售税政策的协调统一，明确了跨州销售的纳税义务判定标准。㉕

在征管方式上，美国广泛采用第三方平台代扣代缴制度。根据相关法律规定，亚马逊、eBay等大型电商平台需对平台上第三方卖家的销售行为代扣代缴销售税，确保税款的及时足额征收。同时，美国税务机关加强与电商平台、支付机构等第三方的信息共享，通过大数据分析等手段监控企业的销售行为，防范税收流失风险。此外，美国还建立了便捷的在线纳税申报系统，为企业提供高效的办税服务。

3.东南亚国家：简化征管流程与税收优惠激励

东南亚国家如新加坡、马来西亚等，为吸引跨境电商投资，促进数字经济发展，推出了一系列简化征管流程和税收优惠的政策。新加坡对跨境电商企业实行低税率政策，增值税税率仅为9%，且对符合条件的跨境服务出口免征增值税。马来西亚则简化了跨境电商企业的税务登记和申报流程，允许企业通过在线平台完成纳税申报和税款缴纳，并对小型跨境电商企业给予一定的税收减免。㉖

在监管方面，东南亚国家注重利用技术手段提升征管效率。例如，新加坡建立了电子税务系统，实现了税收征管的全流程电子化；马来西亚则与电商平台合作，获取企业的交易数据，加强对跨境交易的税源监控。此外，这些国家还通过与其他国家签订税收协定，避免双重征税，为跨境电商企业创造了良好的税收环境。㉗

（二）对我国“无票免税”政策立法的启示

立足国外跨境电商税收政策的实践经验，聚焦其在平衡政策创新与法律规制、优化征管效能等方面的探索，可提炼出对我国“无票免税”政策立法完善具有借鉴价值的思路与方向。这些经验为破解当前政策面临的合法性与实操性难题提供了有益参照，助力构建更适配行业发展的税收法治框架。

1.明确法律依据，提升政策位阶

国外跨境电商税收政策的立法实践表明，明确的法律依据是政策有效实施的基础。欧盟通过《增值税指令》为跨境电商增值税征管提供了统一的法律框架，美国则通过联邦和州层面的立法明确了销售税征管规则。我国应借鉴这一经验，加快跨境电商税收立法进程，将“无票免税”政策纳入法律体系。可考虑在修订《增值税暂行条例》《税收征管法》等上位法时，增加关于跨境电商“无票免税”的专门条款，明确政策的法律地位、适用范围、条件及程序，解决政策与上位法的冲突问题。同时，提升政策文件的法律位阶，通过行政法规或法律的形式规范政策的实施，增强政策的权威性和稳定性。

2.强化信息共享，构建数字化监管体系

欧盟、美国等国家和地区均注重利用数字化手段加强跨境电商税收监管，通过建立信息共享平台、推行电子发票等方式，实现对交易信息的有效监控。我国应借鉴这一做法，进一步完善跨境电商线上综合服务平台，整合企业注册、交易、物流、支付等信息，实现与税务、海关、外汇管理等部门的信息实时共享。㉘同时，推广电子发票的使用，鼓励企业通过区块链等技术实现交易信息的溯源，确保信息的真实性和完整性。利用大数据、人工智能等技术构建税收风险预警模型，对企业的交易行为进行动态监控，及时识别和防范税收风险。

3.明确平台责任，推行代扣代缴制度

美国通过立法要求电商平台承担代扣代缴义务，有效解决了跨境电商税收征管难题。我国可借鉴这一经验，明确跨境电商平台在“无票免税”政策实施中的责任。要求平台对入驻企业的资质进行严格审核，确保企业符合“无票免税”政策的适用条件；同时，平台应按照税务机关的要求，代扣代缴企业的相关税款或协助税务机关收集企业的交易信息。㉙通过强化平台的监管责任，形成“企业自律、平台监管、税务监管”的多方共治格局，提高税收征管效率。

4.完善争议解决机制，保障企业合法权益

国外在跨境电商税收争议解决方面建立了较为完善的机制，为企业提供了多元化的救济途径。我国应借鉴其经验，健全“无票免税”政策相关的争议解决机制。优化税务行政复议程序，确保复议机关的独立性和公正性；完善税务行政诉讼制度，提高案件审理的专业性和透明度，保障企业的司法救济权利。同时，建立专门的税收争议调解机构，为企业提供便捷、高效的调解服务，及时化解税收争议，维护企业的合法权益。

四、跨境电商综试区“无票免税”政策的制度完善路径

跨境电商综试区“无票免税”政策立法完善需立足实际，坚持合法性与适应性、效率与公平相统一原则。具体可明确政策法律位阶，将试点经验升级为规章并细化核心要素；建立“平台代报+税务核验”征管规则，强化平台备案与税务核查；完善优惠与风控衔接机制。同时搭建跨部门数据平台，实施信用分级监管，加强普法培训。还应建立效果评估机制动态修法，在统一框架下设置弹性条款，允许地方依产业特点细化征管，实现政策统一性与地方灵活性结合。

（一）立法完善的基本原则

构建科学合理的“无票免税”政策立法框架，需先确立清晰的基本原则作为指引。这些原则既要回应政策实践中的合法性诉求，也要兼顾跨境电商行业的发展特性与税收征管的现实需求，为后续具体规则的设计筑牢基础。

1.税收法定原则

税收法定原则是现代税收法治的核心原则，要求税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税等都必须依照法律的规定执行。在“无票免税”政策立法完善过程中，应严格遵循税收法定原则，将政策的各项内容纳入法律规范的范畴。㉚明确政策的法律依据、适用范围、条件、程序等，确保政策的制定和实施有法可依。同时，未经法律授权，任何机关不得擅自调整或扩大政策的适用范围，维护税收法律的权威性和严肃性。

2.促进发展与防范风险相结合原则

“无票免税”政策的出台旨在促进跨境电商行业的发展，但其立法完善不能只注重政策红利的释放，而忽视税收风险的防控。应坚持促进发展与防范风险相结合的原则，在为企业提供税收优惠、降低合规成本的同时，建立健全税收风险防控机制。㉛通过明确政策适用条件、强化信息监管、完善责任追究等措施，防范企业利用政策进行逃税、骗税等违法违规行为，确保税收收入的稳定增长，实现产业发展与税收征管的良性互动。

3.公平与效率原则

公平与效率是税收征管的重要原则，在“无票免税”政策立法完善中应得到充分体现。公平原则要求政策的适用应一视同仁，避免因企业规模、地区差异等因素导致的不公平竞争。应统一政策的适用标准和征管要求，确保所有符合条件的跨境电商企业都能平等享受政策优惠。㉜效率原则要求政策的实施应简便易行，降低企业的合规成本和税务机关的征管成本。通过优化申报流程、推行数字化监管、明确各方责任等方式，提高政策的实施效率，实现税收征管的帕累托改进。

4.立足国情与借鉴国际经验相结合原则

我国跨境电商行业发展具有自身的特点和规律，“无票免税”政策的立法完善必须立足我国国情，充分考虑行业发展的实际需求和税收征管的现实条件。同时，应积极借鉴国外跨境电商税收征管的先进经验，吸收其在立法框架、监管模式、争议解决等方面的有益成果。㉝结合我国实际情况进行消化吸收和创新发展，形成既符合国际惯例又具有中国特色的跨境电商“无票免税”法律制度。㉞

（二）具体立法路径

基于立法完善的基本原则，结合跨境电商行业特点与政策运行中的实际问题，具体立法路径的探索需聚焦规则细化、流程优化与机制创新。通过针对性的制度设计，将原则要求转化为可操作的法律规范，推动“无票免税”政策在法治轨道上规范运行。

1.修订完善上位法，明确政策法律地位

针对“无票免税”政策与上位法冲突的问题，应加快修订《税收征管法》《增值税暂行条例》等相关法律、行政法规。在《税收征管法》中增加关于跨境电商税收征管的专门条款，明确“无票免税”政策的合法性，允许税务机关在特定条件下不以发票作为税收征管的唯一凭证，可依据其他合法有效的交易凭证进行税收征管。在《增值税暂行条例》中补充跨境电商零售出口货物“无票免税”的规定，明确政策的适用范围、条件及免税程序，使政策与上位法相协调。

2.制定专门跨境电商税收管理法规

在修订完善上位法的基础上，制定专门的《跨境电子商务税收管理条例》，对跨境电商税收征管的各项制度进行系统规范，其中应明确“无票免税”政策的具体内容。条例应详细规定“无票免税”政策的适用主体、适用范围、申报流程、信息报送要求、税收风险防控措施、争议解决机制等内容，增强政策的可操作性。通过专门立法，为“无票免税”政策的实施提供全面的法律保障，推动跨境电商税收征管的规范化、法治化。

3.完善政策授权机制，规范政策试点程序

针对政策授权合法性争议的问题，应完善政策授权机制。明确“无票免税”政策的授权主体为全国人民代表大会及其常务委员会，由其通过立法或决定的方式授权国务院在跨境电商综试区开展“无票免税”政策试点。国务院应在授权范围内制定具体的试点方案，明确试点范围、期限、条件及评估机制等内容，并报全国人大及其常委会备案。试点期满后，国务院应及时向全国人大及其常委会报告试点情况，由其根据试点效果决定是否将政策在全国范围内推广或进行调整完善，确保政策试点程序的合法性与规范性。

（三）配套制度的完善

“无票免税”政策的有效落地与长效运行，离不开配套制度的协同支撑。从信息共享机制的搭建到监管技术手段的升级，配套制度的完善需与立法路径相衔接，填补政策实施中的细节空白，为政策效力的充分发挥提供全方位保障。

1.构建分类分级的税务监管机制

根据跨境电商企业的规模、经营模式、信用等级等因素，构建分类分级的税务监管机制。对信用良好、经营规范的企业，可适当简化监管流程，给予更多的政策便利；对信用等级较低、风险较高的企业，应加强监管力度，增加检查频次，严格审核其“无票免税”申报资料。㉟建立企业信用评价体系，将企业的纳税情况、合规经营情况等纳入信用评价指标，根据信用等级实施差异化监管，提高监管的精准性和有效性。

2.健全跨境电商交易信息共享平台

进一步完善跨境电商线上综合服务平台，整合企业注册、交易、物流、支付、报关等全链条信息，实现与税务、海关、外汇管理、市场监管等部门的信息实时共享。明确各部门的信息采集责任和共享义务，确保信息的全面性、准确性和及时性。㊱利用大数据、区块链等技术对交易信息进行分析和核验，为税务机关核实交易真实性、防范税收风险提供技术支撑。同时，保障企业信息安全，建立信息保密制度，防止信息泄露。

3.明确企业所得税税前扣除依据

针对企业所得税税前扣除障碍的问题，应明确“无票免税”政策下企业所得税税前扣除的依据。制定专门的管理办法，规定企业可凭跨境电商线上综合服务平台的交易记录、物流单据、付款凭证、合同等资料作为税前扣除的凭证。税务机关应加强对这些凭证的审核，确保其真实、合法、有效。同时，统一各地执行标准，避免因地方差异导致企业面临不公平待遇，减轻企业的税务风险。

4.建立健全政策适用争议解决机制

完善“无票免税”政策适用争议的解决机制，为企业提供多元化的救济途径。建立税务机关内部的政策咨询与解释机制，及时解答企业在政策适用过程中遇到的问题，避免因政策理解偏差引发争议。优化税务行政复议程序，提高复议效率和公正性，赋予企业对复议结果的诉权。加强税务行政诉讼与行政复议的衔接，确保企业的合法权益得到充分保障。此外，可引入第三方专业机构参与争议调解，提高争议解决的专业性和公信力。

5.强化政策实施的监督与评估

建立“无票免税”政策实施的监督与评估机制，定期对政策的执行情况、实施效果、存在问题等进行评估。成立专门的评估小组，由税务、海关、商务、法律等领域的专家组成，确保评估的客观性和专业性。评估结果应作为政策调整和完善的重要依据，对政策实施过程中发现的问题及时进行整改。同时，加强对政策实施的监督检查，对违反政策规定的企业和税务机关工作人员依法追究责任，确保政策的严格执行。

五、结论与展望

跨境电商综试区“无票免税”政策的立法完善是平衡行业发展与税收治理的关键举措。通过确立科学原则、明确具体路径及完善配套制度，能够有效解决当前政策面临的法律依据不足、征管效能不高等问题，为跨境电商企业营造更稳定、透明的政策环境。这一过程既坚守了税收法定的底线，又充分考虑了行业创新发展的需求，实现了法治规范性与实践灵活性的有机统一，为政策的长效实施奠定了坚实基础。

随着立法完善工作的推进，“无票免税”政策将在更规范的轨道上发挥激励作用。跨部门数据共享机制的成熟与信用监管体系的完善，将大幅降低征管成本与企业合规风险，推动跨境电商行业从规模扩张向质量提升转型。同时，动态评估与地方弹性条款的设置，也为政策适应行业变化与区域差异提供了保障，助力形成全国统一、竞争有序的跨境电商市场环境。

展望未来，在立法完善的支撑下，我国跨境电商税收征管体系将更加适配数字经济发展趋势。“无票免税”政策不仅会成为激发市场主体活力的重要引擎，还将为我国参与全球跨境电商税收规则制定积累实践经验。随着制度红利的持续释放，跨境电商行业将在合规发展中实现更高质量的增长，为外贸转型升级与经济高质量发展注入持久动力。

（作者：邹琳：湘潭大学法学学部教授、中非研究院研究员 黄嘉诚：湘潭大学法学学部2024级非洲法硕士研究生、中非研究院研究员）