摘要：科技是国家强盛之基，创新是民族进步之魂。党的二十届三中全会指出，法治是中国式现代化的重要保障，协同推进立法、执法、司法、守法各环节改革。现阶段，发展新质生产力背景下长沙建设全球研发中心城市的法治保障具备一定的基础和优势，也存在一些短板和不足，包括有关地方立法等制度保障尚处于起步阶段、执法司法实践有待加强，普法宣传、涉外法治及人才保障仍需持续完善等。在此基础上，提出完善其法治保障的对策建议，包括加强有关地方立法与政策文件之间的衔接、构建层次分明的制度保障，既要规范引导研发主体健康有序发展、又要激发研发主体活力，兼具可操作性与适度前瞻性；建立公正高效的法的实施机制，既要优化执法司法力量确保严格执法公正司法、又要做到包容审慎服务于优化创新生态和营商环境；与时俱进完善涉外法治保障，既要为走出去的研发主体在国际竞争市场中维护合法权益、又要为引进来的企业做好公共法律服务；持续抓好创新人才培养培育，既要抓好人才政策与人才服务优化落地、又要聚焦成果转化优化评价管理。

关键词：长沙、全球研发中心城市、法治保障

习近平总书记强调，“新质生产力已经在实践中形成并展示出对高质量发展的强劲推动力、支撑力”“科技创新是发展新质生产力的核心要素”。在我国，从“经济新常态”、“新发展理念”到“高质量发展”、“新质生产力”，整个过程是一脉相承的科学推进。2020年9月，习近平总书记亲临湖南考察，赋予了“三高四新”战略定位和使命任务，勉励我们着力打造具有核心竞争力的科技创新高地，为长沙科技创新工作指明了前进方向、提供了根本遵循。2024年3月，习近平总书记亲临湖南、深入长沙考察，强调要积极引进国内外一流研发机构，为全球研发中心城市建设指明了方向。2023年8月，湖南省委明确将“建设长沙全球研发中心城市”列为“打造具有核心竞争力的科技创新高地”标志性工程之一。长沙努力把科技、人才、环境等优势转化为创新发展动能，通过打造全球研发中心和研发机构聚集区、强化研发平台创新辐射力、提升产业创新力、加强要素保障力等政策举措，集聚一批高端创新要素，支撑长沙高质量发展，为实现高水平科技自立自强贡献长沙力量。

党的十八届四中全会首次提出“建设中国特色社会主义法治体系”这一重大任务，并将“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”确定为全面推进依法治国的总目标。党的二十届三中全会指出，法治是中国式现代化的重要保障。在发展新质生产力背景下，长沙需要健全的科技创新法律制度作为基本保障，有效发挥法治固根本、稳预期、利长远的作用，在法治轨道上确保长沙科技创新有法可依、有法必依，为建设全球研发中心城市保驾护航。

一、全球研发中心城市及其法治保障的必要性

全球科技创新进入空前密集活跃的时期，新一轮科技革命和产业变革正在加速推进，国家始终把科技创新摆在国家发展全局的核心位置。全球研发中心城市是高度聚集研发资源，充分释放研发——转化全流程参与主体潜力，深度影响特定产业在全球范围内研发、生产、利益分配格局的枢纽型城市。作为目前国内首个提出打造全球研发中心城市战略目标的城市，这一战略坚持“功能布局基于全球、研发任务源自全球、研发资源来自全球、研发成果用于全球”，规划分三步走：2025年，全球研发中心城市框架基本形成；2030年，全球研发中心城市初步建成；面向未来，全面建成具有世界影响力的全球研发中心城市。

法治是一个系统性、体系化的进程，法治保障作为其重要组成部分，协同推进立法、执法、司法、守法各环节改革，为科技创新营造安全、稳定、可预期的市场环境和创新生态。总体上看，法治建设与科技发展密不可分，科技进步为法治建设提供有力的支撑和保障，推动法治建设的形式和内容发生着深刻的变化；面对科技进步提出的新问题新挑战，法治也需要不断变革，对社会关系进行不断调整，解决和化解新的社会矛盾，并利用新兴技术成果推动法治进步。在科技创新进程中不断完善法治，成为法治建设的突出特色。

一是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平总书记关于科技创新的重要论述的重要举措。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把科技创新摆在国家发展全局的核心位置，作出一系列重要论述。长沙坚持把科技创新摆在长沙高质量发展的核心位置，科技创新基础不断夯实，在提升创新能级、关键技术攻关、科技成果转化、体制机制改革、创新生态优化等方面持续发力，取得了较好成效，探索形成了科技创新的“长沙模式”，全力推动全球研发中心城市建设取得阶段性成效。长沙在世界知识产权组织（WIPO）发布的2024全球科技集群百强榜排名从去年第37位上升到第32位。新增技术成交额1354.72亿元，三技合同本地转化率51.2%。建成15个开放共享中试基地。布局7家创新研究院已转化成果191项，获批建设国家知识产权保护示范区。

二是激发研发主体创新活力构建分工协作运行高效的创新机制的现实需要。长沙地处内陆腹地，区位优势不如武汉、郑州等国家中心城市，在区域竞争中面临“不进则退、慢进亦退”形势。《全球科技创新中心评估报告2022》显示，中国14个城市入围全球城市创新竞争力排行榜，其中中部城市武汉60位（较上一年上升24位）、合肥67位（上升21位）上榜，长沙未入榜，在科技基础设施、高能级研发平台、世界领先的企业方面还有待提升。对比高质量发展的迫切需求，长沙科技创新仍处于“大而不强”的爬坡过坎阶段，在研发主体方面还存在一些不足与短板。从招引进度看，片区之间不均衡。2024年初，“一城一区三基地”共铺排新增85家企业研发中心，目前申报57家，完成率仅67%，且片区之间不均衡：湘江科学城申报20家；自贸区长沙片区（含长沙县、雨花区、浏阳经开区、隆平科技园）申报32家；马栏山基地仅申报3家；科大金霞基地申报2家；大泽湖基地尚未申报。从扶持重点看，中小企业受“排挤”。市级层面支持政策“门槛”普遍较高，多适用于头部研发企业（中心），对中小企业不够“友好”。调研时有片区负责人表示，对省内外规模中等及偏下的研发企业（中心），难以找到相关政策依据给予支持，但其实这些创新型企业才是基础。与此同时，市场资本的投放与政府扶持的重点在方向上基本会趋向一致，这对处于初创期、成长期的中小企业创新主体而言非常重要。从研发投入看，规上企业拉低增速。2023年全社会研发投入增速预计约11%，这与全球研发中心城市建设年均13%的增速目标存在差距。其中，规上企业研发投入增速约2.7%，相比2022年（17.2%）下滑14.5个百分点。尽管长沙研发投入强度首破3%，但横向比较仍有差距。与杭州相比，我们的研发投入和强度分别仅为对方的61%、82%。与合肥相比，我们的投入强度、财政科技投入比重分别低0.73、12.72个百分点。成果转化效益有待提升。依托丰富的科教资源，长沙产出的先进成果为数不少，但由于区县（市）、园区承接能力不够以及招商过程中重投资、轻创新等，高校、科研院所体制机制不畅、评价机制不科学，科研人员权益得不到相应保障等原因，科研人员成果转化积极性不高。近年来长沙科技成果转化率提高幅度较大，但相比合肥75%的本地成果转化率，长沙还有较大的提高空间，尤其是“三个1/3”的现象还没有得到有效解决，即1/3的科研成果能够实现转化，能够实现转化的成果当中只有1/3落在长沙，落在长沙当中只有1/3能够成长为市场主体。一套健全完善的法律制度有助于调节科技创新主体的关系，构建分工协作、运行高效的创新机制，通过给予研发支持、财政措施、金融手段、税收调节、人才保障等政策法律支持，引导社会资源向研发领域汇集，激发研发主体的活力。通过法治供给和法治力量促进知识产权保护、科技成果转化与研发工作深度融合，完善科研诚信制度，保护研发成果、规范研发成果运用，保障全球研发中心城市战略落地实施。

三是贯彻执行科技创新法治保证国家法治统一的客观要求。《中华人民共和国科学技术进步法》、《中华人民共和国促进科技成果转化法》、《中华人民共和国科学技术普及法》，形成了科技发展的基础框架，为科技成果转化和科普活动提供基本规范。《中华人民共和国专利法》、《中华人民共和国著作权法》、《中华人民共和国计算机软件保护条例》、《中华人民共和国植物新品种保护条例》等相关法律法规为科技创新提供了知识产权方面的法治保障。湖南省陆续制定出台（或者修改）《湖南省科学技术进步条例》、《湖南省知识产权保护和促进条例》、《湖南省实施<中华人民共和国促进科技成果转化法>办法》、《中国（湖南）自由贸易试验区条例》、《湖南省先进制造业促进条例》、《湖南省长株潭国家自主创新示范区条例》等地方性法规，进一步为长沙建设全球研发中心城市提供了更加充分的依据。上位法的规定相对宏观，具体操作层面还需要通过地方立法来贯彻、细化，且科技发展日新月异，以科技活动领域社会关系为调整对象的法律规范需适应高速发展的科技，一些法律法规存在一定的滞后性。如何在现有法律框架内，在国家、省科技创新法治建设的背景下，既要将一些行之有效的经验做法固化上升为法律规则，又要结合长沙自身特色对上位法有关规定进行补充细化、拾遗补缺，通过严格公正的执法司法保证有关科技创新法治贯彻执行，充分发挥地方法治对全球研发中心城市建设的引导、推动、规范、保障作用。

二、法治保障的现状与基础

长沙建设全球研发中心城市战略出台时间短，目前缺乏系统、科学的整体设计，其从战略方案转变为一套完整的体系，这本身是一个巨大的工程。法治保障本身也是一个复杂的体系，涉及立法、执法、司法、普法等等多个方面多个环节。当前，长沙推动科技创新与法治建设融合发展，各区县（市）和各单位党政主要负责人要围绕全球研发中心城市建设目标任务履行推进法治建设第一责任人的职责。长沙市委全面依法治市委员会及其办公室加强统筹协调，各协调小组指导并推进本领域法治保障工作，各相关部门协同配合，依法办事，主动履职，明确分工，抓好落实，形成合力，力求切实发挥法治固根本、稳预期、利长远的作用，为全力建设全球研发中心城市提供坚强法治保障。

（一）增强法治供给，加紧制定地方立法

制定出台《长沙市知识产权保护若干规定》。2023年，长沙以“小快灵”立法方式主动服务和融入新发展格局，规定已于2024年1月1日起施行。该规定是首部助力长沙建设全球研发中心城市的地方性法规，也是2015年立法法修改后全国省会城市中第一个出台的知识产权领域地方性法规。规定国家级知识产权协同保护平台开展“专利快速预审、快速确权、快速维权”服务机制，制定支持海外知识产权纠纷应对指导机构提供海外知识产权纠纷应对指导服务、支持知识产权高层次人才引进和培养等条款，为长沙实现这个战略目标提供法律支撑，强化制度保障。以巩固长沙已经取得的知识产权综合管理改革成果为出发点，提炼长沙的改革试点经验，围绕协助维权，惩治侵权等焦点问题，制定建立知识产权保护一站式公共服务平台、强化行政执法与刑事司法的衔接等条文，具有鲜明的“长沙特色”。

制定出台《长沙市促进工程机械产业发展条例》。为助力长沙工程机械成为世界级先进制造业集群，注重解决国内产能过剩、“主机强、配套弱”等现实制约，该条例将于2025年1月1日起施行。条例旨在促进长沙工程机械企业在新型技术改造、设备以旧换新、新产品研发与应用等方面加强重点攻关与突破，做大做强本地配套产业，推动产业高端化、智能化、绿色化发展，加快形成新质生产力，为长沙市工程机械产业高质量发展提供法治保障。

（二）细化政策保障，加大政策扶持力度

深入落实《中华人民共和国科学技术进步法》、《中华人民共和国促进科技成果转化法》方面，湖南省里对标出台了相应的科技进步和成果转化法规，长沙也出台成果转化和有关政策，构建全球研发中心城市建设框架。出台《中共长沙市委长沙市人民政府关于全力建设全球研发中心城市奋力打造具有核心竞争力的科技创新高地的实施意见》（“实施意见”）和《长沙市全力建设全球研发中心城市的若干政策》（“20条政策”），以及人才、住房、税收等方面配套措施，实施“七大工程”和“年度十项重点任务”，构建全球研发中心城市建设基础性制度框架。“实施意见”明确总体思路、发展目标、重点任务、保障措施展现宏观规划；“20条政策”对“实施意见”的措施保障部分进行细化，通过六大方面简明扼要地涵盖了20项具体措施。组建全球研发中心城市国际咨询委员会。

同时，制定出台了相关人才政策措施，优化人才发展环境，强化人才保障。坚持人才政策只有升级版、没有最终版的理念，不断实行更加积极、更加开放、更加有效的人才政策。从大力实施“人才政策22条”，到制定出台“自贸区45条”“乡村振兴8条”，从重磅推出人才政策“升级版45条”及配套实施办法，到制定“研发人才政策十条”等，人才发展机制持续攀高、扩面、提标、突破，人才链与创新链、产业链、资金链等多链融合的机制不断健全，人才政策含金量、吸引力、落实力一步步迈向新高峰。围绕省、市优势产业，实施高精尖产业人才领跑工程、紧缺急需产业人才集聚工程“两大产业人才工程”，引育高精尖缺人才1042人、团队6个，推动教育、科技、人才与产业深度融合。

（三）贯彻落实有关法律法规，行政执法不断完善

全面推进严格规范公正文明执法，加大科技创新、知识产权等领域执法监督力度，严格落实行政执法“三项制度”，依法推行包容审慎执法“四张清单”制度，切实解决以罚代管、一罚了之等问题，努力让市场主体在每一个执法案件中感受到公平正义。完善重大行政决策程序，制定重大行政决策年度目录，健全科学、民主、依法决策机制，建立智能装备、数字产业、视频文创等重点领域政府合同优先审查和提前介入机制，助推研发机构“落户”，依法保障重大研发项目落地。严格落实合法性审查规定，优化审查程序和方式，做到事前确保审查意见的精准性，事中确保审核质量的稳定性，事后厘清送审文件的风险性，尽量规避风险、防止决策失误。为加强知识产权保护，于2017年组建设立了长沙知识产权保护中心，面向全市创新主体提供以“三快一协同”为重点的知识产权“一站式”“全链条”服务，为科技创新提供支持。全面加速专利审查流程，尽最大可能缩短授予专利的周期；积极建立与海外关于知识产权方面的联动机制，为案件的审理提供先进的经验指导与支持；采取多元化的保护，向市场主体提供知识产权刑事案件受理及诉讼咨询、知识产权公证、仲裁和纠纷调解等协同保护服务。

（四）加强司法保护，构建多元纠纷化解机制

设立马栏山、创谷知识产权专业化法庭，发布《全球研发中心城市知识产权司法保护长沙宣言》。2023年，起诉侵犯知识产权犯罪181人，办理知识产权民事行政诉讼监督、公益诉讼检察案件254件，全市法院审理涉三一汽车、久泰冶金等知识产权案件5609件。适用知识产权恶意诉讼法律规制，在全省首次对知识产权恶意诉讼决定罚款。长沙市中级人民法院与长沙知识产权保护中心建立全流程诉调对接工作机制，远程审理跨省域专利权纠纷系列案，让外地企业家真正感受到“他乡亦故乡”的司法温度。

合理配置纠纷解决资源，出台《关于建立商事纠纷多元化解机制的实施意见》、《关于建立行政纠纷诉前调解机制的实施意见》，将非诉讼纠纷和行政纠纷的调解机制做实做细，减轻诉讼成本，维护企业之间良好的商业合作关系。加大涉企矛盾隐患排查力度，在劳动用工、道路交通、知识产权等矛盾多发领域建立人民调解组织，形成了以乡镇（街道）、村（社区）人民调解组织为骨干，行业性专业性人民调解组织为补充的人民调解组织网络。2023年，成功调解各类涉企矛盾纠纷3900余件，受理专利、商标侵权纠纷诉前调解30件，通过行政复议实质性化解67件涉企复议案件，平均审理周期压缩33%以上，年审结率超95%，积极探索矛盾纠纷高效化解途径。

（五）完善公共法律服务，积极开展普法宣传

通过落实“谁执法谁普法责任制”，面向来华工作外籍人员开展相关政策培训，通过“理论+实践”的模式，演示了办理外国人来华工作许可的流程，并通过典型案例对用人单位进行了业务办理指导，牢固树立用人单位“合法用工”意识。利用技术合同认定登记业务培训活动、高校产学研对接活动、创新创业大赛、科技活动周等活动契机，向企业、高校、科研院所等服务对象进行科技创新法律法规和政策宣传，进一步浓厚创新创业氛围。

充分发挥长沙市公共法律服务中心、岳麓山大科城和长沙市湘融国际商事法律服务中心等“一站式”法律服务平台作用，构建法企结对互动、双向促进、共同提升的共建新局面，组织开展“优化营商环境，为企业提供一站式法律服务”政务公开主题日等活动，积极拓展行业性、专业性调解组织覆盖面，更好地服务企业经营发展。

三、法治保障的问题与不足

（一）地方立法相对滞后，配套文件效力整体过低

长沙从推动创新型城市建设到促进国家科技创新中心建设，再到如今以建设全球研发中心城市为目标，长沙目前出台的科技创新类地方性法规为数不多，形成了以文件为主的格局。文件在设定行政处罚、行政许可、行政强制措施等方面都受到严格的限制，对行政法律关系的调整手段有限，难以构建完备的制度保障。究其原因，2015年以及2023年两次立法法修改，对设区的市地方立法范围和权限予以明确规定，由“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”修改为“城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面”，科技创新类是否属于地方立法范围尚不明晰，可能存在或者面临立法风险，制约设区的市开展科技创新地方立法的积极性。同时，由于立法程序相对复杂，地方性法规或者政府规章从立项到出台，需要经过反复调研、论证和一系列必经程序，地方立法从客观上来讲具有一定的滞后性。在立法技术层面，全国范围内的地方科技创新立法皆呈现出“重鼓励，轻责任”的规则设计倾向，多以促进型立法为主。科技创新固然离不开正向激励的推动，但若要实现法治保障，地方立法则必须保持法的本质特征，即主要内容不仅包括权利、义务，法律责任及其具体实施需加以明确。这一不足之处在一定程度上受到规范性文件可设定内容范围的限制，因而也是长沙市科技立法由准法为主向正式法律为主转变过程中必须解决的问题。

（二）行政规范性文件存在重叠，缺乏整体性

科学合理的法治体系中，各文件应当相互区别、各有侧重，否则将对操作执行造成阻碍。一是，长沙市现行有效的各项科技创新规范性文件分布零散，缺乏整体性。例如，在科技项目管理领域，就有《长沙市科技项目管理办法》《长沙市科技项目科研诚信管理办法》《长沙市重大科技项目科技报告管理办法》等数个文件，从立项评审到验收报告，不同的环节便出台了不同的规范性文件，且从未予以整合；在科技成果转化领域同样如此，既有促进科技成果转化实施细则，又公布了奖励操作规程、基金管理办法、中试基地管理办法等多个细化文件。同一科技创新维度便有数个同时现行有效的规范性文件需要遵守，一个科研项目的完成更需参考多个规范性文件，无论对行政主体还是研发主体而言，都会徒增行政成本。二是，各个规范性文件内容与上位法内容亦存在重复之处，并未真正实现对上位法的细化，数量不少，但在质量上并未对上位法的落实提供有效支撑。例如，《长沙市促进科技成果转化实施细则》第九条之规定仅仅将《促进科技成果转化法》第四十五条中科技成果完成单位限缩至在长高校、科研院所，实则是在地方化语境下对这一名词的同义替换；奖励标准比例虽有所提升，但其余内容，但并未在实质上补充完善该规范。三是，出台支持政策的协同性不够、叠加效应不明显，相互之间的融合衔接需要有更多的战略性机制安排和体制化制度保证。目前，安全、有效地引进海外高精尖人才办法还不多，贴近真实迫切需求的支持政策还不够多、服务举措还不够新，国际社区、国际学校、国际医疗等配套服务水平跟不上，海外人才归属感不够强。根据调查，超过90%的在长外资企业外籍人才不足5人。人才评价机制还不够完善。目前，长沙虽然初步形成了较为完备的高层次人才认定体系，逐步打破了“唯学历、唯论文、唯帽子、唯奖项”倾向，但针对基础研究领域作出重大贡献的人才、在新生行业特殊岗位的非标稀缺人才等业绩不好量化评估的人才，还缺乏有效的方式手段，综合评判人才在团队中的稳定性、融入度、发展潜力等方面还不够全面系统。

（三）执法司法实践有待加强

无论是立法层面、执法层面，都处于边摸索边推进边成熟的阶段，在执法司法层面也不能及时合理分配资源。同时，长沙建设全球研发中心城市本身也是新兴事物，各级各部门对此认识还不够全面、重视程度还不够，在有关法的实施方面，其推进的质效还不够充分。

科技行政执法建设相对滞后，“重审批、轻监管”“重处罚、轻引导”的执法观念在一定程度上得到了好转，但是还没有从根本上改变；科研管理和审计监督等体制不够健全；需要进一步加强有关科技创新法律法规的执行；有利于推动长沙建设全球研发中心城市的营商环境有待加强，研发投入、财政投入、基层工作体系等方面存在不足。现有政策发布端和落实端存在“断连”，落地兑现的“最后一公里”没有打通。在现行产业园区考核规则下，研发企业（中心）投入多、周期长、风险大的发展特性，在面对企业提出的地价优惠、房租减免等具体诉求时存在顾虑。科研成果本地转化还有短板。依托丰富的科教资源，长沙产出的先进成果为数不少，但由于区县（市）、园区承接能力不够以及招商过程中重投资、轻创新等，高校、科研院所体制机制不畅、评价机制不科学，科研人员权益得不到相应保障等原因，科研人员成果转化积极性不高，基础研究相对薄弱、技术合同成交额不高、成果转化率不高、有效发明专利量不多。人才创新创业激励机制不够完善，执行事业单位人员离岗创业特别是领导人员兼职取酬有关政策时存在从紧倾向，在容错免责、专利授权、收益分配等方面机制还不完善，对人才创新成果的知识产权保护还不到位，导致成果转化的意愿不够、顾虑较多，科研成果从“书架”到“货架”的转化渠道不够畅通。由于知识产权保护、待遇保障、职称互认等机制不健全，科技人才在高校、科研院所与企业之间流动还存在一些体制壁垒和机制障碍。

司法层面对于建设全球研发中心城市法治保障的专业型业务还未能提上日程，涉外审判庭的设立进程太慢，执行不到位的情况时有发生。有关国际商事等专门法庭的建设还不够完善，公共法律服务平台中涉外法律服务中心稀少，地方政府在财政、物资、人员等基础设施的配备上也存在不平衡、不及时、不充足的问题，导致建设全球研发中心城市法治建设缓慢，不能满足执法司法实践和公共法律服务的要求。

四、完善法治保障的对策

习近平法治思想是全面依法治国的根本指导思想，是党和人民处理新时代法治问题的根本立场、观点和方法，是法治中国建设的灵魂和旗帜，是全国依法治国的根本遵循和行动指南。其中关于“完善科技法治，规范科技伦理”，“统筹推进国内法治和涉外法治”的重要观点，为发展新质生产力背景下长沙建设全球研发中心城市指明了方向路径，是完善发展新质生产力背景下长沙建设全球研发中心城市法治保障最为科学有力的指导思想。党的二十届三中全会提出，法治是中国式现代化的重要保障。必须全面贯彻实施宪法，维护宪法权威，协同推进立法、执法、司法、守法各环节改革，健全法律面前人人平等保障机制，弘扬社会主义法治精神，维护社会公平正义，全面推进国家各方面工作法治化。对深化立法领域改革、深入推进依法行政、健全公正执法司法体制机制、完善推进法治社会建设机制、加强涉外法治建设等方面提出了具体要求。

（一）有针对性的制定地方性法规、规章、文件，形成层次分明的制度保障

1.坚持党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。坚持重大事项向市委报告制度，紧密围绕党委中心工作和经济社会发展大局编制立法规划和年度立法计划，按要求报市委常委会审定。涉及全市重大经济社会方面的地方性法规草案基本成熟后，提请市委常委会研究讨论，2024年市委常委会审议了《长沙市促进工程机械产业发展条例》。紧紧围绕党的二十届三中全会精神来谋划、开展、推进立法工作，积极发挥立法引导、推动、规范、保障改革的作用，确保重大改革于法有据。在立法选题上要着重聚焦产业集群发展、未来产业布局、科技创新等重点领域、新兴领域立法，科学确定立法项目。积极推进“开门”立法，健全立法征求社会意见工作机制，在法规制定过程中，充分听取代表性企业、行业协会商会等对立法草案的意见建议，切实保障企业的知情权、参与权和表达权。

2.明确当前整体立法思路。随着科技机构改革和职能转变的深入推进，需要不断强化在科技创新相关重点领域立法，运用法治力量破除障碍、激发活力，在科技成果的赋权、评价、保护以及激励分配等方面，在原创性、“卡脖子”以及颠覆性技术的重大攻关方面，在核心装备、技术以及新产品的采购方面，在科技创新的容错免责机制方面，加快出台一批地方性法规和规章制度，构建有效促进和保障科技创新全过程的法律制度体系。对于风险与创新之间的关系，在立法层面、实施层面体现鼓励创新的价值导向，通过构建层次分明的制度体系和公正高效的实施机制，形成一种有利于科技创新的保障机制。

由于湖南省级层面已经制定出台了科技进步条例，且在2024年新近修改出台，自2024年3月1日起施行。同时，该条例明确，省人民政府应当组织有关部门对条例中省科学技术奖奖项设置、科技成果先试用后转化、新产品研发和应用支持等需要进一步明确的问题在条例通过之日起一年内作出具体规定。如果长沙在市级层面制定一部总括性的关于科技创新或者科技进步的相对周全的地方性法规，在遵循国家法治统一的原则下，将面临新的上位法制定以及上位法修改带来的变动，不需要也不可能将上位法的规定都囊括进来，这本身也是耗费立法资源。地方立法本身就具有补充性的特点，结合当前省、市地方立法的实践来看，在立法模式上，作为设区的市而言没有必要制定一部框架性的立法，不必采取“1+N”的立法模式，加之科技创新本就存在前瞻性、发展迅速，没有必要将立法资源聚集在制定框架性立法方面。宜采取弹性立法的方式，坚持问题导向，充分运用“小切口”、“小快灵”的立法经验，需要几条则立几条，不求“大而全”，力求“小而精”。对于立法空白滞后的方面，适时制定相关制度，填补制度空白。适时组织对原有涉及科技创新的文件政策进行清理，特别是与财政、土地、人才、平台、机制、成果转化、创新环境有关的文件政策，确保与“实施意见”、“20条政策”相匹配，并强化支持政策的协同性、精准度、一致性，发挥政策之间的联动叠加效应，实现各类政策间内容协同、功能互补。根据工作进程和实际需要，通过地方性法规、地方政府规章、规范性文件这样多层次的灵活的制度保障来服务长沙建设全球研发中心城市。

3.对于立法权限的问题，可以充分探索发挥促进型立法的方式，通过提供政府服务、优化营商环境、集聚社会资源，为特定行业、领域的发展赋能。要分类整合各项科技创新管理办法，为研发主体提供便利，对研发过程中必经的各个环节以及面临的各种困难制定详细的规章制度是十分必要的，既是对研发活动的指引和约束，也是对行政机关积极履行职责的督促。

4.强化法的责任与监督。法律责任及监督机制的完善，平衡“鼓励”与“责任”两种手段。此处的法律责任所规制的行为主体主要包括两方面：一是履行监督管理职责的科技行政部门及其工作人员，二是从事科技创新活动的单位和个人。对第一种主体而言，可能会出现渎职行为、违规评鉴行为、不履行科研资源共享使用义务行为等不良现象，为其设置法律责任的主要目的在于保证行政机关依法行政，促使其纠正研发主体的违法行为，维护公平、开放的研发环境。为谋取不当利益，第二种主体或将出现科研失信、违法获取财政科研资金、侵犯科技秘密等行为，其法律责任也多针对上述不法行径而设置。责任内容明确具体与否，影响到惩处规定的可操作性，完善的法律责任内容应囊括行为主体、行为方式、责任及救济几大方面，尽量充分列举可能出现的情形，回应各行为主体的义务，彰显有义务即有责任的立法导向。

（二）建立规范运行的行政执法机制

1.进一步强化对科学技术进步法、成果转化法等相关法律法规的监督检查，特别是对于需要刚性执行的条款要加大执法力度，确保法律能有效落实执行。优化考核导向，健全完善“一城一区三基地”建设发展考核细则，加快构建以研发为导向、符合科创基本规律的评价体系，特别是指标权重上向资源聚集、平台搭建、引才引智倾斜聚焦。

2.加强重点领域执法。强化行政执法监督机制和能力建设，着力提升行政执法质量，加大科技创新、知识产权等重点领域执法力度和执法监督力度，重点整治知识产权行政执法中存在的执法不规范、不文明问题。创新实施包容审慎监管、非现场监管、场景化综合监管等新型监管模式，建立新产业新业态分类监管制度。推动“双随机、一公开”监管与智慧监管有机融合，提高对新技术、新产业、新业态、新模式监管工作的针对性和有效性，着力提升市场主体的研发活力。

3.深化行政审批服务。持续深化“证照分离”改革，全面推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺，推动“一照通”“一照多址”“承诺即入制”改革，加速推进长沙“无证明城市”建设。积极推进“一件事一次办”改革，推动涉企事项跨域通办。大力推进数字赋能，让网上办、移动办、智能办等服务模式成为常态。加快推进工程建设项目审批制度改革，项目审批权限全链条下放到位，全力缩短项目开工时间，助推研发机构尽快“落户”。

4.加强涉企合法性审查。充分发挥重大行政决策“守门人”作用，制定重大行政决策年度目录，健全科学、民主、依法决策机制。建立健全涉及全球研发中心城市建设以及智能装备、数字产业、视频文创等重点领域政府合同优先审查和提前介入机制，依法保障重大研发项目落地。加强规范性文件制定全过程监督指导，完善合法性审查、公平竞争审查和知识产权保护机制，推动形成保障科技创新高质量发展的政策制度体系。

5.构建社会诚信体系。持续巩固全国社会信用体系建设示范区创建成果，着力打响“信用长沙”品牌。建立健全政务诚信机制、政务失信记录和惩戒机制，深入推进政府合同履约监管、公共政策兑现，完善信用异议处理机制、市场主体信用修复机制，积极开展诚信文化建设，依法依规对严重失信主体进行联合惩戒，提升依法经营企业的发展空间和发展信心。

（三）提升司法保护质效

1.坚持把服务和优化营商环境融入司法全过程，不断提升涉企案件审判质效，坚持贯彻善意文明执行理念，推动优化营商环境工作走深走实，服务区域经济高质量发展。在司法办案中真正为企业着想、帮企业解难、助企业发展，架好“打击、保护、预防”这三驾马车，为各类市场主体高质量发展创造稳定、透明、规范、可预期的法治环境，依法保障民营企业的合法权益。聚焦民营企业的法治需求，加强与执法机关的协作配合，形成保护合力。

2.发挥审判职能作用。完善知识产权保护案件审理模式，制定符合全球研发中心城市建设的知识产权纠纷化解机制。探索建立知识产权法院，在重点园区建设知识产权巡回审判庭，提升高科技市场主体知识产权保护意识，实现知识产权保护司法专门化。

3.强化知识产权司法保护。充分发挥知识产权司法保护制度的程序优势，完善提级管辖的标准和程序，加大保全措施的适用力度。依法保护外来投资企业知识产权，妥善处理相关案件，支持企业海外知识产权保护，进一步明确保险制度在知识产权的适用规则。对5G、人工智能、区块链等信息技术引发的知识产权保护新情况、新问题，司法机关要主动参与规则制定、积极研判法律关系等。

（四）加强普法宣传，培育法律信仰

1.加大普法宣传力度。严格落实“谁执法谁普法”“谁管理谁普法”“谁服务谁普法”的主体责任，以“谁执法谁普法”项目化管理为抓手，督促各责任单位在立法、执法和司法过程中针对开展实时普法，并主动了解市场主体的普法需求，建立起市场主体与普法责任单位双向互动模式。健全公益普法制度。明确各类媒体的公益普法责任，深入宣传优化营商环境、知识产权保护、科技成果转化等相关法律法规。借力新媒体新技术，及时掌握第一手涉企法律需求，推动普法从“盲目给”转变为“按需补”。

2.培育企业法治文化。加大科技创新、知识产权等领域的法治宣传教育力度，组织各级普法讲师团和法律专业人士深入企业（园区），常态化开展“法治体检”“送法进企业”等法治活动，进一步增强企业法律风险防控能力、依法维权能力、依法经营能力，培育企业法治文化。

3.提升公共法律服务质效。完善现代公共法律服务体系，整合律师、公证、仲裁、司法鉴定等资源，主动对接涉外法律服务需求。提升涉外法律服务能力水平，培养一支与建设全球研发中心城市相匹配的涉外律师、公证员、仲裁员、司法鉴定人队伍。积极拓展行业性、专业性调解组织覆盖面，指导推进企业和商会人民调解组织规范开展工作，深入园区企业开展矛盾纠纷排查化解。

（作者：杨建辉：湖南省长沙市人大法制委主任委员、常委会法工委主任侯娴：湖南省长沙市司法局复议一处处长君陈丹：湖南省长沙市人大预算联网监督事务中心副主任）