内容摘要：平阴县低空经济特许经营权转让项目是中国首次在政府层面以引入市场机制的方式开展低空经济建设，是探索低空经济发展模式的一次积极实践。低空经济特许经营权是针对特定区域内低空资源开发利用的经营权利，具有公共性、有限性、市场化和排他性等特点。平阴县的实践也反映出阶段低空经济特许经营权涉及国家空域资源、飞行执照许可权与驾培业务经营权、低空经济应用场景、基础设施等诸多要素。我国发展新质生产力为内涵的低空经济，亟需通过加快低空经济特许经营权的开发、规范其转让、促进其合法经营等方式助力其商业化应用，推动低空经济特许经营权制度在地方政府的实践，实现低空经济可持续、高质量发展。

关键词：低空经济；特许经营权；核心要素；商业应用；制度构建

2021年，《国家综合立体交通网规划纲要》首次将“低空经济”纳入国家战略规划体系，标志着低空经济正式上升为国家层面的重要经济发展方向。2024年，低空经济被首次写入政府工作报告，2025年政府工作报告再提低空经济，进一步明确了其作为新质生产力、新经济增长点的重要地位。在政策红利驱动下，我国低空经济进入高速发展阶段，各地政府积极响应中央部署，加快推进低空经济产业布局与试点示范。在这一背景下，低空经济特许经营权作为一种制度创新，成为推动低空资源市场化的重要途径。山东省平阴县率先开展低空经济特许经营权转让实践，为低空经济特许经营权的制度设计、实施路径及风险防控提供了宝贵的实践经验，其被叫停的同时也暴露出当前低空经济发展中存在的体制机制障碍与市场培育难题。本文以平阴县低空经济特许经营权转让实践为研究样本，对低空经济特许经营权的法律属性、核心要素和商业应用等进行系统性分析，以期为我国低空经济高质量发展提供理论支撑与实践参考。

一、低空经济特许经营权及其界定

为促进低空经济产业健康发展，政府通过赋予低空经济以特许经营权的方式引入市场机制，吸引社会资本投资低空经济建设，但低空空域作为空域资源，其规划与监管程度还远不及土地等其他国有资源，依托而生的低空经济特许经营权的性质与特征相较于目前已经广泛运用的公路特许经营权、水域特许经营权等领域存在较大差异。

（一）低空经济特许经营权的内涵

低空经济特许经营权是指政府作为低空空域资源的所有者和管理者，通过法定程序，将特定区域、特定用途的低空空域资源使用权在一定期限内授予符合条件的市场主体，允许其开展低空飞行及相关经营性活动的权利。低空经济特许经营权的核心在于将低空空域资源的使用权从传统的行政配置模式转变为市场化配置模式，旨在通过引入市场竞争机制，提高低空资源利用效率，促进低空经济产业发展。区别于其他的特许经营领域，低空经济特许经营权依托于低空空域资源，而非传统的有形资源，如土地与水域资源，且低空空域具有动态性与共享性，其管理难度和复杂性相对来说更高。

低空经济特许经营权的权利主体包括作为授予主体的政府，与作为受让主体的企业等市场主体。其客体则是在特定区域内与特定经营范围内的低空空域资源使用权，包括在特许经营协议约定领域内的空域资源使用权、约定范围内的经营权与相对应的安全监管权。低空经济特许经营权是一种新型的权利形态，其内涵体现了低空资源的经济属性与低空经济产业发展的特殊需求，科学地设计和完善低空经济特许经营权制度，可以为低空经济的高质量发展提供有力的制度保障。

（二）低空经济特许经营权的性质

依据授权主体的差异性和特性，特许经营被明确划分为商业特许经营（franchise）与政府特许经营（concession）两大类。商业特许经营权的授权主体通常是独立运营、自负盈亏的经济单位，这些单位基于市场需求和商业策略，将自身的品牌、技术、经营模式等许可给被授权人使用[1]，双方法律地位独立，系私法上的合同关系[2]。相比之下，政府特许经营权的授权组织则是代表公众利益、行使公权力的政府或国家机构，其权利义务与被授权人之间存在着一定的不对等性，并在关系中占据主导地位，系行政法上的协议关系[3]，但这并不意味着双方在行政协议中的法律关系是不平等的[4]。鉴于政府特许经营权的授权主体具有公权力的代表性，这一类型的特许经营权在内容与种类上均需严格遵循授权主体所设定的限制条件以及法律的强制性规定，不允许随意变更，表现出一定的法律强制性[5]。

进一步细分，政府特许经营权依据被授予人获取特许经营权的具体途径，又可细分为政府特许与法定特许两种形式[6]。政府特许是一种广泛采用的方式，通常通过公开渠道发布招标书，吸引并筛选出具备相应资质的企业参与竞标，最终依据合同条款详细界定双方的权利义务关系以及风险分担机制，确保项目的顺利实施[7]。而法定特许则是基于私主体的主动申请，政府依据现行法律法规对其进行严格审查，确认其满足经营条件后，依法授予其特定范围内的特许经营权，这一过程强调权利的法定来源，确保了特许经营的合法性和规范性。在平阴县低空经济特许经营权转让招标公告中，明确了招标人为平阴县发展与改革局这一地方政府机构作为授权主体，充分说明了该特许经营权属于政府特许经营权的范畴。且招标人与中标人之间通过签订详细行政合同，进一步明确了双方的权利与义务关系，这一做法符合政府特许经营权中政府特许的运作模式[8]。

结合《深圳经济特区低空经济产业促进条例》的定义，低空经济作为一个综合经济形态涵盖了民用有人驾驶航空器和无人驾驶航空器低空飞行活动及其相关产业链，它涉及航空与基础设施建设运营、飞行保障服务等多个领域，对基础建设领域有着重要的促进作用。因此，平阴县低空经济特许经营权不仅符合《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《管理办法》）中关于政府作为主体，通过公开竞争方式授予特许经营权，并以协议形式明确双方权利与义务的规定，同时也体现了基础设施与公用事业特许经营范围的广泛性和重要性。

（三）低空经济特许经营权的特点

低空经济特许经营权作为政府特许经营的一种类型，即具有政府特许经营的一般特性如公共性与排他性，也具有其特有特征如特定空域的排他性与空间限制性。

1.公共性

依据《管理办法》的规定，我国政府特许经营的核心内容是提供公共产品与公共服务，具有鲜明的公共性。低空经济特许经营权的公共性体现在其基于公共利益的授予和使用，旨在以更低的财政支出为公众提供更好的公共服务，以实现公共利益为首要目的[9]。低空经济所依托的低空空域资源属于国家所有，具有天然的公共属性[10]。根据《中华人民共和国民用航空法》（以下简称《民用航空法》）及相关法规，国家对空域实行统一管理，地方政府无权直接出让低空空域的经营权。因此，低空经济特许经营权的出让实际上是政府将低空经济相关的基础设施和公共服务的运营权授予企业，旨在实现资源的优化配置和公共服务的高效供给。

具体而言，低空经济特许经营权的授予旨在推动低空经济的基础设施建设、运营及相关服务的发展，而非对空域资源本身的处分。平阴县的低空经济特许经营权出让项目招标公告显示，其特许经营权内容主要是基于当地两座机场及配套设施的运营和维护，并不涉及低空空域等国家公共资源类的服务。此外低空经济的发展还涉及公共服务类空域的免费或低价提供，以保障紧急救援、特种作业等公共服务的优先性。这种公共性要求特许经营权的出让必须在法律框架内进行，避免因过度商业化开发对公共利益造成损害[11]。

2.有限性

低空经济特许经营权的有限性是其区别于一般经济活动的重要特征之一，这种有限性主要体现在时间和空间两个方面。这种设计不仅是公共资源合理利用的体现，也是对特许经营权出让机制的科学规划，旨在实现低空经济的可持续发展。

首先是时间限制。为了预防垄断并增强投资者的安全感，特许经营权通常具有明确的期限限制。《管理办法》第八条规定特许经营期限一般情况下不得超过40年，以平阴县的低空经济特许经营权出让为例，其出让期限为30年。低空经济特许经营权期限的设定须经过综合考量，既应考虑企业的投资回报周期和运营规划，也需兼顾低空经济这一新兴行业的发展特点与市场需求量，达到公共资源的合理利用和公平分配[12]。30年的时间跨度足以让企业通过长期规划和投入，实现低空经济经营项目的稳定运营和收益回收，从而保障企业在特许经营期内的经营权益。特许经营权的期限性还意味着企业在经营期间需要不断提升运营效率和服务质量，以确保在有限的时间内实现最大的经济和社会效益。此外，时间限制还为政府提供了政策调整和资源重新分配的空间。在特许经营期满之后，政府可以根据低空经济的发展趋势、技术进步以及市场需求的变化，重新评估和规划低空经济的运营模式和特许经营权的出让方式。

其次是空间限制。低空经济特许经营权的出让范围一般限定在特定区域内，且需严格遵守国家的空域管理政策，这种空间限制是低空经济特许经营权有限性的另一个重要体现。低空空域资源是国家重要的公共资源，其管理和利用必须在国家统一规划和政策框架内进行。因此，特许经营权的出让不能突破国家空域管理的基本原则和安全要求。平阴县的低空经济特许经营权出让项目的运营范围被严格限定在平阴县境内的两座通用机场及相关配套设施区域内。这种空间限制确保了低空经济的发展不会对国家空域安全和整体规划造成负面影响[13]。低空经济的运营需要在国家规定的空域范围内进行，同时要遵守严格统一的飞行安全规范和空域使用规则[14]。这些要求不仅保障了低空经济活动的安全性，也维护了国家空域的整体秩序。另一方面，空间限制还为其他地区的发展留出了空间。低空经济的区域化发展有助于形成多元化的产业结构和市场格局，避免因过度集中导致的资源浪费和市场竞争失衡。通过在不同区域内合理布局低空经济项目，可以实现区域间的协调发展，促进全国范围内低空经济的均衡发展[15]。这种空间上的有限性也为地方政府提供了因地制宜的政策工具，使其能够根据本地的资源禀赋和发展需求制定适合本地的低空经济发展策略。

3.市场化

低空经济特许经营权的市场化运作强调通过公开招标、竞争性磋商等方式，吸引社会资本参与特定项目的建设和运营。这种方式能够有效优化资源配置，降低运营成本的同时激发企业的创新能力和市场活力。特许经营权的市场化运作能够吸引更多的相关企业入驻，形成产业集聚效应，平阴县通过出让特许经营权，吸引了无人机制造企业、飞行服务企业、航空培训学校等入驻，逐步构建起完整的低空经济产业链。这种集聚效应不仅提升了产业整体竞争力，还促进了区域经济的协同发展，推动城乡经济融合。

特许经营权的市场化运作并不意味着无序发展，而是需要在政策支持下与法律框架内进行，其运作过程具有公开性与竞争性[16]。根据《管理办法》的规定，特许经营权的授予必须遵循公开、公平、公正的原则，保护市场资本平等竞争的合法权益，并通过协议明确权利义务和风险分担，兼顾公益性与经营性。但低空经济的商业模式仍处于探索阶段，市场经营主体实力薄弱，盈利模式尚不清晰。未来低空经济需要引入更智能化的空域管理系统，推动法规的动态更新，建立适应多元化飞行器需求的管理框架。

4.排他性

低空经济特许经营权作为政府特许经营具有一定的自然垄断性，其排他性是指在某一特定空域或特定业务领域内，获得特许经营权的企业或组织享有独占的经营权[17]。这种排他性不仅限于市场准入，还包括资源的使用权、服务的提供权等多个方面。低空经济的领域涵盖了多个行业，而低空空域资源的有限性使得低空经济的特许经营权具有特殊的排他性[18]。低空空域是国家的重要资源，空域的使用必须受到严格控制，以保障飞行安全、避免空中冲突并有效利用有限的空域资源。因此，低空经济特许经营权的排他性在一定程度上有利于管理和调控这一新兴市场，确保各项活动的安全性和有序发展。

低空经济特许经营权的排他性首先体现在空域资源的独占性上。低空空域因其时空异质性与政府空域管制而具有稀缺性且总量有限[19]，尤其是在特定区域内，空域的使用受到严格限制。获得特许经营权的企业，在一定时段内可以独占某一特定空域的使用权。也就是说，一家获得特许的无人机运营企业可能在某一区域内享有独占的飞行权，其他无人机运营公司无法进入该空域进行飞行。

除空域资源的独占性之外，低空经济的特许经营权还涉及服务领域与技术安全标准的独占性。目前低空经济的适用场景包括低空交通、低空物流、低空旅游与影视制作等诸多方面，企业一旦获得一定空域内的低空经济特许经营权，必然进行对应的经营行为，其他公司无法在该市场中竞争，不可避免地在该空域内对相关行业具有排他性。由于低空经济活动直接涉及飞行器的操作、空域的管理、航空安全、环境保护等多个复杂服务领域，特许经营权的授予并非单纯的市场准入，而是要求企业具备一定的技术能力、运营水平及严格的安全保障措施[20]。这种排他性有助于确保市场的稳定性，避免多个竞争者在同一区域内相互干扰，影响服务质量。故低空经济特许经营权往往不仅仅是对空域的授权，还包括对某一特定服务类型的独占授权。

二、低空经济特许经营权涉及的核心要素

当前低空经济发展面临理论上的不完善和实践上的差异性，使低空经济特许经营权在理论上和法律上面临一系列困境与难题。目前只有平阴县对低空经济特许经营权进行了转让实践，且该项目已经被叫停，通过对平阴县实践的分析可以看出目前低空经济特许经营权的应用涉及与国有资源之间的关系、飞行执照许可证与驾培业务经营权的授予权及应用场景与基础设施等关键要素。

（一）低空经济特许经营权与国有资源

探讨平阴县低空经济特许经营权内容合法性首先要厘清低空经济特许经营权与国有资源之间的关系以及低空经济特许经营权的内容是否涉及国有资源交易。

国有资源是指一国主权范围内所有权归属于国家并由国家统一管理的自然资源与社会资源的总和。国有资源可分为自然资源与社会资源两大类。社会资源是指在人类文明演进过程中人类积累与创造的可供使用的要素的总和，如人力资源与文化资源，具备延续性与动态性等特征。而自然资源是指自然形成的能被人类利用以满足生活生产需求的水源、土地、森林等资源的总和，具有有限性与可再生性等特征。依据其空间分布，自然资源又可分为水资源、土地资源及其附生资源、空域资源三大类，平阴县低空经济特许经营权转让项目中涉及的低空空域则从属于自然资源中的空域资源。低空空域作为重要的自然资源是低空经济发展的基础载体[21]，是指距正下方地平面垂直距离在1000米以内的空域，依据实际情况可以延伸至3000米以内，可分为管制空域、监视空域与报告空域三类[22]。

平阴县的政府招标公告将该项目中的低空经济特许经营权解释为提供低空经济运营与服务、飞行执照驾培等服务，所含内容不可避免的涉及空域的使用。而空域属于国有资源，平阴县地方政府是否能够以及在什么范围内能够将对空域的使用纳入特许经营权缺乏明确的法律依据，可能面临法律上的风险。虽然空域主权归国家所有不可出让，但在符合规定和政策的前提下政府可通过特许经营权的授予，允许特定企业在一定期限和范围内使用空域开展低空经济活动，如低空飞行服务、低空物流等。低空经济特许经营者需要在相关部门的管理和协调下，对这些资源进行统一管理和调配，在发展低空经济特许经营的同时，更好地保障公共利益，确保低空经济发展与社会整体利益相协调[23]。与此同时，通过引入市场机制和专业的运营企业，能够提高国有空域、土地等资源的开发利用效率，带动相关国有资源的增值，实现其经济价值最大化，避免因低空经济特许经营权的授予和管理不当导致国有资源的浪费或不合理利用。

（二）飞行执照许可权与驾培业务经营权

飞行执照许可权是指由相关航空管理机构依法授予个人或组织从事航空活动的法定资格。该许可权的授予通常基于申请人通过一系列严格的考核和评估，包括理论考试、实践操作测试以及身体和心理素质的审查。飞行执照许可权的核心目的在于确保航空安全，维护空中交通秩序，并保障公众利益。根据不同航空器的类型和用途，飞行执照可分为多个类别，如私人飞行员执照（PPL）、商业飞行员执照（CPL）和无人机操作执照（RPL）等。每一类执照均对应特定的飞行权限和操作范围，持照人必须严格遵守相关法律法规和操作规程。且飞行执照许可权的管理还涉及定期的复审和更新，以确保持照人始终保持符合标准的飞行能力和安全意识。在国际航空领域，飞行执照许可权的互认和标准化也是各国航空管理机构合作的重要内容，旨在促进全球航空运输的安全与效率，是航空从业者的职业准入凭证，也是航空安全管理体系中的重要组成部分。

飞行驾培业务经营权是指经民航主管部门批准，依法开展民用航空器驾驶员培训业务的专属权利，具有行政许可与市场经营的双重特征。当前，我国飞行驾培业务经营权的配置主要采取审批制模式，民航地区管理局依据法定程序和标准对申请单位的资质进行严格审查。根据《民用航空法》及《民用航空器驾驶员学校合格审定规则》，经营主体必须满足严格的资质条件，包括教学设施、师资力量、训练空域等硬性要求，体现了政府对航空安全的高度重视，也对飞行驾培行业起到关键的规范作用。

我国对飞行员的培训和养成、执照的分类和管理等都有明确规定，相关工作由民航局负责，不同类型的驾驶员执照，如运动类、多人制机组驾驶员执照等，其培训要求、知识和技能内容等都在该规则中有详细界定，地方政府无权擅自决定或干预这些培训和执照颁发事宜。依据《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》，无人机操控员训练机构需要获得民航局颁发的“运营合格证”（培训类）。同时，根据民航局2018年修订的《民用无人机驾驶员管理规定》的规定，符合条件的、全国性的有关协会，如中国航空器拥有者及驾驶员协会，负责大部分类别的无人机操控员管理，并制定了相应的审定规则，对无人机驾驶员训练机构实施统一监督管理，颁发相关合格证。这表明无人机操控员培训的监管权也不在地方政府手中。地方政府在该业务中缺乏法定权限，在现行的航空管理体制下，地方政府在飞行执照许可与驾培业务经营方面没有被赋予直接的管理权限。其职责主要是在国家宏观政策指导下，负责本地与航空相关的一些基础性工作，如配合基础设施建设、营造发展环境等，但不能直接涉足飞行执照驾培业务的特许经营管理。国家对飞行执照驾培业务的管理规定是基于航空安全、行业规范等多方面因素考虑而制定的，具有权威性和统一性[24]。地方政府不应为了发展本地低空经济或其他目的，随意将不属于自身管理范畴的飞行执照驾培业务纳入特许经营内容，否则将破坏国家统一的航空管理秩序。

（三）低空经济应用场景

应用场景是指某一技术或者服务在特定的领域或环境中得以运用的具体实践情境，是其功能与价值得以体现的现实载体。应用场景是技术与需求的结合点，是技术转化为实际生产力的关键环节，不仅反映了技术的适应性与实用性，还体现了技术与社会、经济、环境等因素的交互关系。其内涵涉及技术的适配性、环境的适应性以及用户的需求满足程度等多个维度，强调技术与具体需求的精准对接。历史经验表明，所有新兴经济形态的崛起都离不开场景创新，通过创造全新的应用场景来实现发展突破，当前低空经济发展面临的首要问题就是应用场景复杂多样且尚不明确，尚未通过创新形成具有独特竞争力的业务模式和经济形态。

目前，我国低空经济产业链较为完备，低空经济的应用场景主要包括低空物流、低空旅游、低空农业与城市空中交通（Urban Air Mobility，简称UAM）等，这些场景面临着技术上的瓶颈与监管上的缺位，尚且无法有效支撑起低空经济庞大的潜在市场，且大多仍停留在将传统地面经济活动简单迁移至空中的阶段，如将地面物流配送改为无人机配送，将地面旅游观光改为低空观光飞行。这种模式虽然在一定程度上拓展了业务范围，但缺乏规模效应和独特性，上下游产业衔接不够流畅[25]，难以形成可持续的经济增长点。未来低空经济的核心驱动力在于场景创新，只有通过创造全新的应用场景，才能解决低空经济的盈利模式问题，并为其提供可持续的资金入口[26]。而低空经济的发展不仅仅是物理空间的扩展，更应注重场景的创新与重构[27]。低空经济的场景创新需要从多个方面入手。政府要全面开展低空空域管理建设与基础设施建设，建设低空飞行综合管理服务平台，形成完备的低空空域管理系统，为低空经济的发展提供基础设施支持，以推动注重技术研发和应用。同时，企业层面也需加强市场调研，积极拓宽低空经济潜在市场，通过加强跨领域合作将低空经济与物流、旅游、应急救援等传统行业深度融合，形成协同发展的良好发展局面。

（四）低空经济基础设施

基础设施是现代社会开展生产生活的物质基础，也是低空经济特许经营发展的基石。低空经济相关基础设施包括低空飞行所需的物理设施与信息设施。其中物理设施是指支撑低空飞行等低空经济基础活动的各类实体设施，主要包括低空飞行器的起降场地、中转站和能源补给设施，以及低空物流所涉及的货物装卸平台等。低空经济基础设施中的信息设施是指利用数字化技术对低空飞行实时监测与精准控制的一系列设施，对低空飞行起到中控协调的核心作用，涉及信息交互、路线规划、安全监测以及低空飞行数字化管理的服务系统，也是目前低空经济基础设施建设较为稀缺的方面。低空经济基础设施是低空飞行器顺利起降和运营的前提，对促进区域间的互联互通、提升物流效率，推动产业融合与协同效应具有重要意义。

低空经济基础设施的建设需从多个维度协同推进。低空经济基础设施建设具有典型的资金密集型特征，具备建设周期长、回报周期慢等特征[28]，对此政府应从顶层设计层面主导推进低空经济基础设施建设，做到在政策设计上的全面性与针对性，在加速出台低空经济发展促进政策的同时完善低空经济基础设施安全标准体系建立，缓解社会资本对低空经济基础设施建设的资金回报焦虑，补齐当前政策在空域管理、飞行安全评估以及市场准入机制等关键环节暴露出的短板。信息基础设施涉及大量低空飞行前沿科技，此方面的标准体系建设要求政府联合低空飞行企业提供科学的技术意见，构建数字化空域系统的建设与应用。

我国低空经济正处于快速发展阶段，目前已经形成了较为完备的上下游产业链，2025年市场规模将超8000亿[29]。面对低空经济庞大的潜在市场，相关企业应通过与政府合作建设低空经济基础设施的方式参与低空经济产业的标准设计，抢先完善自身技术系统与政策体系的对齐度，在低空经济迎来需求高峰期之际承接市场需求。低空经济是新质生产力的重要推动力，新质生产力的形成需要科技创新来进行核心技术攻关[30]。在技术创新层面企业应加强低空飞行器控制技术的研发制造，注重专业人才培养与低空服务保障等配套产业建设，通过构建协同发展的产业生态系统充分挖掘与释放低空经济产业的市场需求。

三、低空经济特许经营权的商业化应用

低空经济特许经营权的商业化应用是低空经济发展的核心机制，也是低空经济特许经营权的最终落脚点，涵盖了低空经济特许经营权的开发、转让与经营三大进程。低空经济特许经营权涉及的核心要素揭示了低空经济核心概念与发展所面临的主要困境，将在其商业化进程中体现，也需在商业化应用的实践中化解。

（一）低空经济特许经营权的开发

特许经营权的合理开发构成了低空经济商业化利用的基础性前提。科学且系统的开发模式能够为低空经济的可持续发展筑牢根基，在有效吸引社会资本广泛参与的同时有力推动低空经济产业链的完善与升级进程。在此过程中政府应充分发挥主导性作用，通过提供完备的政策支持体系与严格的监管保障机制，确保特许经营权的开发活动契合公共利益需求并遵循市场运行规律。具体需从开发规划的顶层设计以及主体建设的具体实施等方面对低空经济特许经营权的开发开展全方位、精细化的规划布局，以实现保障公共利益的前提下，达成资源的高效利用与经济效益最优目标的实现。

从全球低空经济发展的实践经验来看，先发地区普遍遵循“国家顶层设计-地方牵头引导-市场主体承接”的成熟发展路径[31]。在低空经济开发项目中国家层面应切实履行牵头与统筹职责，制定具有宏观指导性的总体发展规划。在规划过程中，需深度考量区域经济结构的特征、产业布局的现状以及未来发展的战略方向，促使低空经济项目与当地其他产业实现协同共进，构建起和谐共生的良好产业生态体系。具体可以先在低空经济企业较密集，低空产业需求量高，人均消费水平高的一线城市，如深圳、广州与上海等地进行试点，再逐步辐射到周边地区与经济发达欠佳地区。在某些制造业发达的区域，可规划低空经济项目为制造业提供零部件运输、产品配送等配套服务，实现产业间的优势互补。

地方政府作为区域经济发展的管理者与规划者在低空经济特许经营权开发中扮演着关键角色，应依据本地实际情况为特许经营权开发提供政策层面的精准引导与有力支持[32]。需通过构建清晰明确的政策框架与法规体系，规范特许经营权开发流程，确保开发过程公开、公平、透明。通过制定特许经营权招标管理办法明确招标条件、流程与评标标准，并出台低空经济特许经营权转让项目运营监管细则，以保障项目运营符合公共利益与安全标准。空域资源兼具稀缺性与公共性特征，在低空经济开发过程中必须高度重视其合理利用[33]。通过科学规划低空经济项目的空间布局，避免资源浪费与重复建设现象的出现。可以在城市中心地区发展低空物流配送，在缩短配送时间的同时缓解地面交通压力；在城市周边空域根据城市功能分区与交通流量，合理安排低空旅游、低空经济＋农业等项目的飞行线路与起降场地，确保空域资源在不同项目间实现高效配置。此外，还可借助地理信息系统（GIS）技术对区域内的空域资源进行精准评估与分析，结合项目需求与空域条件制定最优的项目布局方案，多方位地维护投资者合法权益，增强市场主体对低空经济项目的信心，吸引更多社会资本参与低空经济建设。

低空经济开发项目前期工作繁杂，涉及多领域专业知识与众多政府部门审批环节，容易导致项目进展迟缓[34]。开发主体应预先全面梳理开发工作所涉及的许可部门，制定详细且具前瞻性的项目前期工作规划。首先，建立跨部门沟通协调机制，定期组织相关部门召开项目推进会，及时解决前期工作中出现的问题，避免因前期工作延误而阻碍项目开发进度。其次，可以成立由交通、民航、环保等多部门组成的联合工作小组，对项目进行联合评审，简化审批流程，提高审批效率。同时，随着科技的飞速发展，低空经济领域面临诸多技术创新机遇。低空经济以航空设备技术为核心驱动力，引入先进技术与管理模式，有助于提升项目运营效率与服务质量，推动行业技术进步与产业升级，增强市场竞争力。开发主体应积极与科研机构、高校开展产学研合作，设立技术研发中心，加大对关键技术的研发投入，研发新型的低空飞行器导航系统，提高飞行安全性与精准度。并引入智能化的运营管理系统，优化资源调配与运营流程。

（二）低空经济特许经营权的转让

低空经济特许经营权的转让是其商业化利用的重要环节，也是目前地方政府有过尝试的商业化途径，规范的转让程序对于保障市场公平竞争、维护公共利益以及促进低空经济的健康有序发展至关重要。

1.招标模式

根据发展和改革委员会2024年3月颁布的《管理办法》第四条的规定，基础设施与公用事业特许经营属于基于使用者付费机制的政府与社会资本合作（PPP）模式。在此模式下政府就项目的投资建设与经营环节与社会资本展开合作，全程不会新设行政许可[35]。PPP模式全称为Public-Private Partnership，意为政府与社会资本合作模式，其核心在于以特许协议为纽带，将基础设施与公共事业项目建设的责任转移给社会主体[36]。PPP模式分为特许经营和政府购买两种，前者以使用者付费为特征，后者则是政府付费购买相关服务，平阴县便属于前者[37]。在该模式下，社会资本凭借自身的专业优势、资金实力以及创新能力，积极参与到项目之中。政府则通过与社会资本的合作，将原本由政府承担的建设压力分散出去，同时借助社会资本的资源和经验，提升项目的建设质量和效率。这种合作不仅能够带动企业发展，还能促进社会建设，实现公共服务的优化与提升。

2.投标主体

根据国家发展和改革委员会办公厅发布的《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》的规定，除参与地方政府以资本金注入方式给予投资支持的项目并作为政府出资人代表外，地方本级国有独资或国有控股企业（独资或控股的子公司），均不得以任何形式在本级政府和社会资本合作的新建（含改扩建）项目中充当投标方、联合投标方或项目公司股东。且当上述企业作为政府出资人代表时，原则上不能在项目公司中占据控股地位。山东金宇通用航空有限公司由平阴县财政局100%控股，属于国有独资企业，在平阴县低空经济特许经营项目中，其参与该项目可能不符合特许经营者的基本条件。此外，我国投标法实施条例规定，与招标人存在利害关系可能影响招标公正性的法人、其他组织或者个人，不得参加投标，这意味着不得成为投标人必须满足与招标人存在利害关系且可能影响投标结果公正性两个条件[38]。以公平竞争方式选择缔约人是政府必须遵守的法律强制性规定[39]，而国有独资企业的性质决定了其与政府的紧密联系，在项目运作过程中存在一定的局限性，可能会受到政府行政干预的影响，无法完全按照市场规则进行运营，无法充分实现政府将特许经营项目公开招标以实现政府与市场资本合作的根本目的，故在特许经营项目投标时应当优先选择民营企业投标人[40]。

3.招标公告内容

在平阴县低空经济特许经营权招标公告中对招标人与招标项目的基本情况进行了介绍，但对招标的主要内容与对投标人要求的介绍还不够具体。

（1）项目内容及其范围界定

依据《管理办法》，特许经营权的内容需明确项目名称、内容、特许经营方式、区域、范围、期限、收费方式、资产权属、风险分担、收益方式、政府承诺、应急预案、移交方式等。公告载明出让平阴县低空经济特许经营权的期限为30年，特许经营权的具体内容为负责低空经济运营、维护及提供飞行执照驾培等服务，但低空经济是以低空飞行为核心的综合经济形态，其涵盖了诸多领域的技术与产业，内容丰富繁杂，而公告中仅以低空经济的运营与维护，以及飞行执照驾培等方面对低空经济特许经营权的内容进行描述，并未对其实际招标内容进行更为具体的描述。此外，飞行执照授予权与驾培业务经营权涉及民航局与市场监管局等多个行政机构，公告将飞行执照驾培服务纳入低空经济特许经营权的范围，但对于飞行执照驾培服务的具体内容、资质要求等未作详细说明，即不利于潜在投标人准确评估项目风险和自身资格，也没有相应法规支撑。

（2）报名时间设置

公告显示，平阴县低空经济特许经营权转让项目的投标报名时间为2024年11月5日至11月11日，仅有短短6天时间。依据《中华人民共和国招标投标法》第二十四条的规定，招标人应当合理设置投标人的报名申请时间，对于法律规定的必须进行公开招标的项目，给予投标人制作投标材料的时间不能少于20日。目前，尚无法律明确规定低空经济特许经营权转让项目属于必须进行公开招标的项目，但考虑到法律具有滞后性等局限，我国目前对于低空经济相关立法与规范尚不完善，而低空经济作为近期迅猛发展的新兴经济形态，具有广阔的发展空间，对于拓宽我国空中经济市场具有重要意义，故对低空经济特许经营权转让项目应当给予社会主体更充裕的申请时间，使得企业能够对自身资金与相关产业风险进行更细致的评估，吸引更多高质量的企业前往投标，更好地实现低空经济产业建设[41]。

低空经济特许经营权的转让在低空经济特许经营权的商业化应用中起到承上启下的作用。首先，在招标模式的选择上，转让主体可以选择已经形成成熟体系的PPP模式以政府机构与社会资本联结的方式实现低空经济特许经营权转让项目的公共利益最大化。其次，投标主体的选择是体现低空经济特许经营权转让过程公正性的重要指标，政府机构应优先选择民营企业合作，避免国营企业在低空经济特许经营权项目经营中可能面临的局限性。最后，招标公告内容必须规范，政府机构在发布低空经济特许经营权转让项目招标公告时可参考我国《招标投标法》的相关规定与已有的其他特许经营项目的实践，对公告涉及内容进行详尽的合规性与科学性审查，给予社会资本详细的转让信息与预备时间，保障转让过程的合法性、正当性与公益性，吸引更多优质企业投身低空经济建设领域。

（三）低空经济特许经营权的经营

低空经济特许经营权的经营是其商业化利用的核心环节，是确保低空经济项目能够实现经济效益与社会效益双赢的关键。在经营过程中经营者需要明确自身的权利与义务，保障经营活动的规范性和高效性，这涉及对法律法规的严格遵守与项目的运营管理水平、公共服务质量以及市场竞争力的提升。

1.确保经营活动的合法性与公共化

低空经济作为一种新兴的经济形态，其经营活动涉及空域管理、飞行安全、环境保护等多个领域，具有较强的公共服务属性。法律法规为低空经济建设设定了明确的边界和要求，确保其在合法合规的框架内运行，政府监管部门应建立健全的监督体系，定期审查特许经营企业的资质、经营行为及财务状况，确保其经营活动符合法律要求及其对社会福祉的促进作用。而经营者需要在遵守相关法律法规的同时注重运营管理和公共服务质量的提升。通过优化管理流程、提升技术水平和服务标准可以有效提高项目的运营效率和服务质量，进而满足社会需求。而且，在具体操作层面，特许经营企业应主动承担社会责任。

此外，可借鉴国际经验，如参考惠誉国际信用评级公司、美国克罗尔债券评级机构（Kroll Bond Rating Agency）与标普全球评级公司（S&P Global Ratings）等国际信用评级机构所采用的信用等级制度与规范，建立企业经营情况评级体系，将企业信用引入第三方评估机制，对特许经营项目的公共性进行独立评估。经营企业还可通过公开透明的信息披露机制接受公众监督，确保企业经营情况更加公开透明，便于公众知悉与监督。而且，公众参与机制的建立也至关重要，通过听证会、公众意见征集等方式，确保特许经营项目的决策过程公开透明，充分反映民意，从而在合法性与公共性之间实现平衡。

2.加强技术创新与管理创新

在经营过程中经营者应加强技术创新和管理创新。低空经济是一个快速发展的新兴领域，技术创新是提升项目竞争力的关键[42]。当前，低空经济在技术方面面临的主要问题之一就是续航时间不足。目前无人机运行的主要动能是电力，电力发动具有环保、成本低、能源充足等优势，单一的锂电池续航不足以支撑大规模低空物流网络运作，运行效率较低。而氢电混合形态电池兼具了电力动能与传统燃料动能的优势，将工业级无人机的续航时间延长至两倍，为无人机产业技术革新注入新动能。此外，飞控技术是无人机核心技术，决定着无人机的稳定运行、应急管理与任务执行等功能的实现，大疆公司在无人机飞控技术创新方面走在世界前列，其传感器融合技术、智能飞行系统与先进的控制算法均为行业标杆。经营者应积极引入先进的技术设备和管理系统来提升项目的运营效率和服务质量[43]。

与此同时，管理创新也是不可或缺的环节，经营者需要建立科学的管理机制，对资源配置与管理效率进行优化，确保项目的顺利实施。低空经济项目的发展离不开政府的支持和企业的参与，经营者不仅应加强与政府和企业的合作，与政府保持密切沟通可以及时了解政策动态和监管要求，争取政策支持和资源倾斜。经营者更应加强与企业之间的合作，通过资源共享和优势互补实现项目的共同发展，如与旅游服务企业合作开展低空旅游项目，与物流企业合作开展低空物流配送等，通过行业间协作实现互利共赢。

3.注重市场拓展与品牌建设

经营者应注重市场拓展和品牌建设。市场拓展是实现项目经济效益的关键环节，经营者需要深入了解市场需求，基于深入的市场调研与数据分析识别潜在的目标市场与消费者需求，拓宽低空经济应用场景，通过区域授权、多元化经营模式及数字化营销等手段，逐步扩大市场份额，开发符合市场需求的产品和服务。

品牌建设是提升项目市场竞争力的重要手段。低空经济特许经营权作为特许经营项目具有一定的回报稳定性，经营者通过提升服务质量、优化用户体验、加强品牌宣传等方式，树立良好的品牌形象[44]。服务质量是品牌建设的基础，经营者应建立完善的售前、售中、售后服务体系。如在大疆的品牌建设中，其注重为客户提供全方位的服务，包括产品咨询、培训、维修等。在售前，为客户提供详细的产品信息和解决方案；在售后，建立快速响应的维修服务团队以确保客户的问题能够得到及时解决，要注重用户体验，从产品的设计、包装到使用过程中的每一个环节，都要以用户为中心，提高用户的满意度和忠诚度。同时，经营者还可以根据市场需求和客户反馈，优化产品供给如开通无人机租赁服务满足短期使用需求客户，推出个性化、定制化的产品和服务，提高品牌的差异化竞争力。

品牌宣传是提升品牌知名度和美誉度的重要途径，经营者应制定全面的品牌宣传策略。经营者应充分利用传统媒体和新媒体进行广告宣传，提高品牌的曝光度，并积极参加行业展会、举办产品发布会等活动，展示品牌的实力和形象。如大疆通过参加国际知名的无人机展会，展示其最新的产品和技术，吸引了全球媒体和客户的关注。同时还要注重品牌形象的塑造，通过传递积极、正面的品牌价值观，如创新、安全、环保等，增强消费者对品牌的认同感和归属感。通过创新服务模式、优化产品供给、加强品牌宣传等方式，提升项目的市场知名度和影响力，从而实现经济效益与社会效益的双重提升，提升品牌知名度和美誉度，在竞争激烈的市场中实现可持续发展，才能创造长期价值提高低空经济特许经营权项目带来的长远回报。

总体而言，低空经济特许经营权是推动低空经济发展的核心机制，具有重要战略意义。由于低空经济特许经营权目前尚处于初始实践阶段，相关概念界定以及发展规范并不完善，对低空经济的高质量发展从政策落到实处造成了阻碍，平阴县实践的失败提示我们任何经济改革或者创新发展都不应忽视法律的框架。因此，结合平阴县的实践对低空经济特许经营权的性质与特征、核心要素与商业化应用进行阐述，理论价值和现实意义不言而喻。低空经济的长远发展，绝非简单的“卖天”经济，而是需要在实践中发现问题、解决问题，推动低空经济振翅高飞。随着技术的进步和市场需求的变化，低空经济的应用场景将不断扩展，为社会带来更加高效、智能和可持续的服务。

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Low-Altitude Economic Concession

——Discussing the Practice of Pingyin County

CAI Gaoqiang,ZHANG Yi

（Law school, Xiangtan University, Xiangtan Hunan 411105, China）

Abstract: The Pingyin County Low-Altitude Economy Concession Transfer Project is the first time that China has carried out low-altitude economy construction at the government level by introducing market mechanisms, and is an active practice in exploring the development model of low-altitude economy. Low-altitude economic concession rights refer to the operational rights for the development and utilization of low-altitude resources within a specific region, characterized by publicness, limitations, marketization, and exclusivity. The practice in Pingyin County also reflects that the stage of low altitude economic franchising involves many elements such as national airspace resources, flight license permission and driving training business operation rights, low altitude economic application scenarios, infrastructure, etc. It is necessary to accelerate the development of low-altitude economic concession rights, regulate their transfer, and promote their legal operation to assist their commercial application, promote the practice of low-altitude economic concession rights system in local governments, and achieve sustainable and high-quality development of low-altitude economy.

Keywords:Low-altitude economy; Concession; Commercial application; Institution construction

(作者：蔡高强：湘潭大学法学学部教授张伊：湘潭大学法学学部2024级国际法学硕士研究生)